社会资本培育中的政府行为研究──以广西北部湾经济区为例

黄明宇

（广西师范学院党委宣传部，广西南宁 530001）

社会资本培育中的政府行为研究──以广西北部湾经济区为例

黄明宇

（广西师范学院党委宣传部，广西南宁 530001）

社会资本作为一种非制度化要素，以信任、规范和网络的形式，可以增进社会信任、团结与合作，提供必要的社会整合，促进经济社会的发展。本文从区域公共管理的角度，关注政府与社会资本的互动关系，将政府的职能理论与社会资本理论相结合，在对广西北部湾经济区社会资本现状进行分析的基础上，指出必须对社会资本进行重新整合和培育，形成以政府为主体的社会资本培育模式，并就相关对策进行探讨。

社会资本培育；政府行为；广西北部湾经济区

社会资本是在资本概念的基础上发展起来的，是与物质资本和人力资本相对应的一种资本的特定形态，自上世纪90年代以来，成为了许多学科关注的热点。尽管社会资本的研究在我国刚刚起步，但其研究和运用对经济社会的发展、民主法治的建设及和谐社会的构建都有着重大意义。在信息经济时代，仅仅靠物质资本和人力资本很难推动一个地方的经济社会快速发展，社会资本逐渐显现出其作为第一位生产要素的地位。社会资本的多寡，即信任度的好坏、规范的完善与否、社会关系网络的强弱直接决定着区域经济的发展，而政府在社会资本培育过程中的作用尤为重要。

一、社会资本与政府行为的关系

首先，社会资本是政府有效规制的前提和基础。忽视或者破坏这种前提和基础的政府干预往往会造成规制的低效或无效化。社会资本作为一种与市场和政府并存的有效的资源配置方式，能够发挥其独特作用，为政府实现有效规制奠定了前提和基础。社会资本能减轻其身上所承担的各种职能，使政府规制的范围得以缩小。社会资本还通过塑造信任型的政治文化，促进政府的有效规制。

其次，政府行为深度影响着社会资本的培育。政府行政组织的重建不仅影响社会资本的发展，而且法治社会的建构促进着社会资本的累积。此外，电子政务的发展丰富也充实了社会资本的内容。政府公共服务的市场化对社会资本具有双重影响，使社会规范日益完善，社会信任度不断提高，社会资本存量不断提升。

再次，政府可以合理地调整社会资本的结构，增加社会资本的存量。社会资本有多种形式和类型，政府通过调整社会资本的结构，构建一个生产性的社会资本弹性结构，建立一个有利于个体自主合作的社会关系网络。这就要求政府为民众创造横向交流的公民社会，提供整合的社会环境，同时对民众进行社会资本积累加以引导。

二、广西北部湾经济区社会资本的现状及其政府因素

（一）广西北部湾经济区社会资本的现状

1.发展过程中出现了信任问题。广西北部湾经济区的信任关系主要以地缘、血缘纽带为基础，在很大程度上是围绕着“差序格局”展开的，带有明显的区域性和非理性特征。在地区进入飞速发展时期，经济结构不断调整，利益格局的重新分配、新旧观念的互相冲突、价值观的多元化和模糊性，加上各种制度规范不断建立完善，所有这些都深刻影响到人们的价值标准和行为方式，信任问题便在社会现实中逐渐凸显出来。

2.社会制度、规范不健全。区域公共政策体系的支撑不足，综合性政策法规缺位，缺乏专项性政策法规支撑；国土资源法规政策支撑体系缺失，缺乏统一规划及公共管理政策；产业法规政策支撑体系缺失，规划缺乏细化，产业政策研究制订的沟通公共管理机制缺失；政务服务上缺乏联动，政府间在政务服务上缺乏必要的公共管理联动，未建立相应的公共管理服务机制，缺乏必要的沟通和协商机制。

3.第三部门发展程度不高。改革开放以来，广西北部湾经济区的第三部门得到了一定的发展，其社会功能逐渐凸显，但无论其外部的发展环境，还是自身的发展水平都远未能满足社会的需求。这主要表现在：相关的法律法规和公共政策仍不完善；第三部门自身发展能力不强，普遍缺乏资金、人才、社会公信力等；第三部门和政府界限不明确，独立性较差。

（二）广西北部湾经济区社会资本不足的政府因素分析

1.政府制度设计不完善。首先，缺乏信息交流、共享平台，区域内缺乏统一的区域公共信息服务系统的有力支撑，各市之间在公共信息服务方面缺乏深入的交流合作；其次，缺乏相关法律法规支持，其中主要包括宏观层面的综合性政策法规以及外贸、物流、土地资源、产业等方面的专项法律法规体系；再次，相关法律设置过高标准的社团准入机制，地方民政部门现行的社团准入门槛过高，相关规章制度不够完善，限制了第三部门的发展和“社会参与网络”社会资本的形成。

2.法制水平不高、执法不严。法律规章不够健全，特别是政府公共服务方面的相关立法不健全，使部分行政行为面临无法可依的局面；部分行政执法人员法律意识不够强，业务素质不高，“人治”观念根深蒂固，阻碍依法行政的推行；行政执法有法不依，执法不严的现象时有发生，在一定程度上影响了执法的公信度。

3.行政体制改革不彻底。行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求。当前，虽然广西北部湾经济区开放开发上升为国家战略，无论从政治、经济还是社会发展层面都得到了国家的许多优惠政策，但是作为国家行政体制改革浪潮下的一个组成部分，广西北部湾经济区行政体制改革仍面临着许多问题，如政府职能转变还不到位，政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉，相互间竞争有余，合作不足等。

三、广西北部湾经济区社会资本培育中政府的行为需求与政府角色

（一）广西北部湾经济区社会资本培育的政府行为需求

1.广西北部湾经济区区域信用体系滞后，需要政府大力培育、扶持。广西北部湾经济区社会信用体系处于起步阶段，发育程度低，社会资本市场比较混乱。政府应当在以下方面有所作为：第一，在信用体系建设的前期，着力建立健全信用法规体系，推进制度的良性发展；第二，积极引导和推动市场化的运作模式，并坚持培育广西的社会信用市场需求，搭建社会信用建设的平台；第三，以信用信息系统建设为切入点，建立多部门联合参与、统一的信用信息共享平台。

2.广西北部湾经济区制度、规范不完善，需要政府制定实施。第一，广西北部湾经济区内地方政府间合作机制不完善，区域缺乏一套系统有效的政府间公共管理合作机制，制约了地方政府间合作的深度和广度，减缓了区域经济发展的速度。第二，相关政策不相衔接，整合力度不够，主要表现在国土资源、海洋资源开发利用上各自为政，在人才资源开发上缺乏公共管理，在户籍改革方面推进步调不一。第三，区域性政策缺位，政策环境一体化不够，缺乏综合性政策法规及外贸、物流、土地资源、产业等方面专项性政策法规的支撑。

3.广西北部湾经济区第三部门发育不完全，需要政府引导、培育。广西北部湾经济区区域内第三部门在参与微观管理，提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会文化需求等方面发挥了重要的作用，但其发展还面临着一些困难和问题：市场经济发展的低水平制约着第三部门的发展；管理体制和监督机制的不健全限制着第三部门的发展；第三部门缺乏规划引导，数量和质量远不能满足经济社会发展的需要。

（二）广西北部湾经济区社会资本培育的政府角色

1.社会资本主要提供者。市场无法解决社会网络、社会信任体系、制度规范等方面的问题，政府必须在这些方面发挥主要功能，通过直接进行社会资本投资和推动社会资本投资合理社会化等方式，为社会资本培育创造良好的基础环境。通过对社会资本投资，整合传统的社会资本，提高社会资本的质量和数量，为经济和社会发展提供社会资本。

2.社会资本需求者。作为社会的需求者，政府无处不体现出对社会资本的需求，社会资本是政府管理的前提和基础，社会资本能促进政治的稳定，社会经济的发展，文化的繁荣和社会的和谐。为此，政府应转变政府职能，发挥政府在社会治理中的主导作用，规范民主选举，提高居民的自治能力，同时以市场经济为导向，大力发展行业组织和农村合作组织等新型社会资本。

3.社会资本整合者。充分利用传统社会资本的积极效果，使传统社会资本向现代公民意义的社会资本转变，对于经济发展和民主治理至关重要。显然，政府在社会资本的培育中就担当着整合者的角色。因此，政府应发扬传统社会资本的积极作用，抑制其消极作用，促使传统社会资本向现代社会资本转化，同时努力培育现代专业化组织，促进乡村民主治理。

四、发挥政府在广西北部湾经济区社会资本培育作用中的建议与对策

（一）加强经济区内地方政府对社会资本的投资力度

1.政府应加强制度供给，营造一个诚信的制度环境。政府要为市场运转创造良好的制度环境，建立健全企业的信用评价机制，加强社会信用制度建设，强化监督机制和惩戒机制。

2.政府要积极培育创新、诚信、合作、开放的区域文化。一要搭建合作平台，为政府间、企业间创造交流学习的机会，增加信任与合作；二要加大诚信的宣传力度，建立和完善诚信考核、监督和奖惩机制，引导企业诚信经营，进而营造开放、诚信、合作的区域文化。

3.政府要创建区域合作交流平台，加强对外沟通联系。政府应搭建区域间交流合作的平台，加强区域内政府、企业与区域外政府、企业间的沟通交流，学习发达地区先进的经验，引导传统社会资本向现代型社会资本转化。

4.政府要利用制度创新增加现代社会资本的规模。要以社会的制度化为基础，制定严格的法律制度，促进公民参与，保护公民的权利，使社会管理逐步由人治向法治转型，最终建立现代意义上的法治社会。

（二）着力构建北部湾经济区区域社会信用体系

1.政府信用建设。政府信用是指政府必须履行其对公众承诺的责任，它是责任政府的重要标志。政府信用在整个社会信用体系中处于示范性的核心地位，加强政府信用建设是加强社会信用建设的核心和基础，对提升政府的公信力具有极其重要的意义。因此，要强化政府职能部门的信用意识，依法规范政府行政行为，加快政府信用监管体系建设，切实抓好公务员队伍建设。

2.企业信用建设。信用是企业发展的生命线，是进行经济活动和商业经营的基本行为规范。推进企业信用建设，不仅能使企业减少交易成本，促进产业集群，获取更好的企业经济效益，更是整顿规范市场秩序，推进市场经济繁荣，建设诚信北部湾的必由之路。要加强信用宣传教育，表彰信用管理先进企业，鼓励企业诚信经营，培育信用服务机构，推进企业信用管理信息化。

3.个人信用建设。个人信用是维持个人基本共同生活秩序的前提，是整个社会信用的基础。加强个人信用建设，对规范市场秩序，降低社会交易成本，促进财富的分配，维护社会的安定团结，加快和谐社会的构建都具有重要的意义。要加大宣传力度，加强个人信用道德教育，建立个人信用信息库，构建社会诚信体系，加大失信行为的惩罚力度。

（三）大力培育第三部门，壮大社会中介组织

1.加强制度和立法建设，保证第三部门的合法地位。当前，我国第三部门都面临着缺少法律规范保护的问题，是第三部门发展的第一大障碍。针对这个问题，政府应根据第三部门的实际，逐步制定一整套法律法规，制定与法律法规相衔接的规章制度，使得第三部门的成立、运行合法化、规范化。

2.改革现行的第三部门双层管理体制模式。政府应优化或取消挂靠制，给予第三部门自主经营的权力，使其成为独立法人实体，在管理手段上实现宏观管理，由行政手段为主改为行政、经济、法律等多种手段相结合，实现从监督控制向培育发展的制度和政策转变。

3.赋予第三部门更多的社会管理、服务职能。第三部门的公共性要求第三部门承担更多的社会职能。充分发挥第三部门的优势，能促进公民参与社会事务，结成社会参与网络，能促进政府与公民间的互动，形成政府与公民合作治理，最终实现国家的善治。

4.提高第三部门从业人员的素质和待遇，加快第三部门快速健康发展。首先，要提高第三部门从业人员的聘用标准。其次，要建立健全培训制度，形成学习培训长效机制。第三，要建立第三部门从业人员的人事管理制度，提高从业人员福利待遇，吸引人才，留住人才。

［1］苗梅华.当代中国社会资本的重建与法制秩序［D］.黑龙江大学硕士学位论文，2005.

［2］郭荣贵.中国社会资本变迁过程中的政府规制研究［D］.华东师范大学硕士学位论文，2005.

［3］李珍刚.论社会资本与行政改革［J］.广西民族学院学报（哲学社会科学版），2004（2）.

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1008-8431（2011）05-0065-03

2011-07-21

黄明宇（1982-），男，广西师范学院党委宣传部秘书、讲师。

（责编：施琳洁）