节约型政府构建中的行政文化创新分析

◎ 刘 峰

节约型政府构建中的行政文化创新分析

◎ 刘 峰

20世纪60年代，美国行政学家里格斯发表《行政生态学》，提出行政生态理论，认为一国的行政生态环境直接决定着该国政府行政的生态性、适应性和适度化。目前，构建节约型政府成为各级政府的一项紧迫任务。行政文化作为行政生态环境中的一种“软环境”，将从思想意识层面决定制约着节约型政府构建的深度与广度。创新行政文化，建设节约型文化，无疑是节约型政府构建的有效选择。

一、行政文化在节约型政府构建中的作用

（一）节约导向作用

有何种行政文化就有何种行政行为模式和价值取向。行政文化为国家机关及其公务员提供一定的行为模式和价值取向，引导他们朝着既定的行政目标努力以形成“行政人格”［1］。通过塑造节约文化，形成节约型的“行政人格”，整个政府机构可以在这种行政文化所蕴涵的精神动力引导下向前发展，使人们在潜移默化中接受并认同构建节约型政府的这种共同价值、行为取向，使政府官员个人目标与构建节约型政府的整体目标趋于一致。

（二）节约聚合作用

节约型的行政文化是由政府机关中的全体成员共同创造，它寄托了全体政府成员的理想和希望，因而这种共同的行政文化使政府机关产生强烈内聚力，使政府成员产生对组织的归属感。同时，当新成员加入时，通过学习、他人解释以及自我感悟力，就会自觉地接受政府组织的节约宗旨和理念，在潜移默化中同化，从而自然而然地融合到构建节约型政府的组织实践中来。

（三）节约调控作用

共同创造的节约型行政文化在政府成员中能够达成共识，再通过约定俗成的规范或共同价值准则规范约束政府成员的思想和行为，调节矛盾、冲突等不和谐因素。节约型行政文化一方面将节约这种共同价值观向行政人员个人价值观内化，使政府组织及其成员在理念上确定一种内在的、自我控制的节约行为标准、规范，指导约束政府官员的行为；另一方面，受强有力行政文化影响的行政人员，能够自觉地约束个人行为，与政府组织保持一致[2]。

（四）节约衍射作用

政府组织与社会有着广泛频繁的接触，并且具有强大的带头示范功能。节约型行政文化可以通过政府人员与外界的交往，把这种优良的节约风气辐射到整个社会，对全民构建节约型社会将产生积极的促进和推动作用。

二、我国节约型政府构建中的行政文化困境分析

（一）社会文化困境

1. 畸形的浪费观。首先是浪费的无关性，“对浪费问题感到痛心的人不太多，而觉得和自己无关的却不少”[3]；其次是浪费的人为性，大多浪费非自然灾害或生产力低下造成，而是管理不善，体制僵化、不健全造成；最后，浪费的短缺性，即浪费与短缺并存：一方面存在全国性的资源短缺，另一方面存在全国性的资源浪费。

2. 变迁的消费文化。主要体现为两方面：一是形象消费。消费者不仅仅消费产品（物），甚至还替代地消费这些产品的象征意义，即形象。消费者通过形象消费来寻求一种自我或认同的建构和表达。二是炫耀性消费，是指主要为了炫耀财富而不是满足真实需求的消费活动，这种消费的动机是谋求某种社会地位，其深层含义是人与人之间在需求和效用上存在相互影响。

（二）政府文化困境

1．传统的“官本位”文化。节约型政府首先应该是廉洁政府。残留的“官本位”意识不利于塑造廉洁的政府形象。封建时代“通天仕途”的荣华富贵使得无数读书人趋之若鹜。 “官本位”泛滥于整个社会中的各个阶层，而不是单独存在于封建官员之间。“官本位”意识仍然影响着今天的政府官员，跑官要官、买官卖官现象仍然很严重，造成巨大的人才和资源浪费。

2.“人身依附”观念依然存留。节约型政府是对人民负责的、民主的政府，与“官僚主义”势不两立。官僚主义强调的是下级对上级的服从，而上级无须对下级负责，官吏普遍具有奉迎媚上的倾向，利用权力窃取百姓利益去博取上级的欢心。“在现代社会中，个别官员的思想感情中还依然存在谋取上级欢心的倾向，主要表现在政府绩效考核中，置国家人民利益于不顾，完全背离了我党‘执政为民’的本质要求，谋取政绩，获得高升”[4]。

3.“人治”作风的影响。节约型政府还应是法制政府。没有法律作保障，节约型政府的构建将成为一句空话、一纸空文。浪费的最大出处在于决策失误，这是经多少次政府实践所证明的。受传统因素的影响，很多政府缺乏决策的科学性，朝令夕改成为其家常便饭，又由于缺乏有效监督，各地方官吏的作风随意，决策盲目，造成巨大的浪费。

三、我国节约型政府构建中的行政文化创新思路分析

（一）节约型行政文化创新思路设计

1．实现节约型价值文化的创新。改革开放以来提出的以经济建设为中心的路线方针本身是正确的，但在实践过程中并非所有的执行者都能以科学、全面的观点来追求它的主旨的实现。“其往往表现为注重标志发展的种种刚性数据和表面繁荣现象，如GDP、财政收人、高楼大厦等，而忽略了发展的最终目的是为了实现人的自由而全面的发展”[5]。针对这些问题，应当特别重视对行政价值进行重构和创新：一要培养行政人员正确的行政心理。“为适应科学发展观的要求，行政人员必须克服个体心理障碍，消除崇尚权力、依附领导、任人唯亲、消极怠工、惧怕权威等等不健康心理，培养服务公众、强调法治、崇尚节约等健康行政心理”[6]。二要加强思想政治工作。通过学习和宣传科学发展观，通过领导干部的人格示范，引导行政人员在改造客观世界的实践中改造自己的主观世界，不断提高节约行政的能力和自觉性。三要坚定地树立以公众需求为中心的服务型政府观。

2. 实现节约型制度文化的创新。构建节约型政府、节约型社会的目标必须有制度支撑才能得到落实。某些地方领导人在任期内无视客观规律和现实可能，偏离政府的职能本位，用可贵的资源和财富来创造个人政绩，造成很大的浪费，这都是因为缺乏制度约束所致。进行行政制度文化创新，加强行政法规建设是重中之重，要在政府内部树立高度的法治意识，即使节约型政府的构建必须有法可依，有法必依；另外要建立健全我国统一的行政公开、行政监督、行政范围确定等制度，并将其知识要点普及至广大公众之中，为公众了解、监督和纠正政府和公务员的不节约行为提供制度保障。

3. 实现节约型行为文化的创新。旧的发展观及其所支配的政府行政行为，无不体现出一种旧的行政文化形态，即神秘性、单向性、随意性、封闭性等等。而在科学发展观指导下的政府行政行为却是带着浓厚的民本色彩。因此，在行政改革中，通过变神秘性为透明性、变单向性为互动性、变随意性为法定性、变封闭性为开放性，也可以为改造政府行为模式，构建节约型政府文化找到契机。政府行为文化创新的内容是多方面的：可以积极引进国外新公共管理的有益成果，逐步采用市场化的办法来改造行政组织内部，使行政事务在成本、效益等方面逐渐明晰化；可以提高行政过程的透明度，增强行政行为的公众参与度，增进公众对政府的理解与监督；也可以建立“电子政府”，既提高行政效率、降低政府行政成本，又可推动政府民主化进程。

（二）节约型行政文化创新路径选择

1. 加强节约理念教育，固本强基。荀子说过：“强本而节用，则天不能贫”。从战略角度而言，中国应树立“资源贫乏之国”的观念，重新统一国情教育的宣传口径，改变以往“地大物博，物产丰富”的片面教育，避免误导，让全民族客观深刻认识中国的现状与未来。这一点，必须深深刻划在各级政府官员的意识之中，刻划在每个中国人的意识之中。

2. 建章立制、规范运行。抓紧制定国家资源合理开发利用规划并健全相应的政策体系，建立健全政府内部资源消耗管理监督体制，完善政府绩效评估标准。通过规划，明确我国建设节约型政府的目标和实现途径；通过具体而明晰的政策，调节政府在资源开发利用过程中的各种利益关系，正确引导社会生产和消费行为。

3. 加强行政伦理建设，各级政府率先垂范，带头节约。“春秋责备贤者”，政府约束自己行为，本身对普通民众就是榜样和号召。“北京市对54家市、区政府机关2004年能耗调查显示，政府机关单位建筑面积年耗电量是居民住宅的3~6倍，人均耗电量是居民的7倍”[7]。从我国传统文化来看，有违“半丝半缕，恒念物力唯艰；一粥一饭，当思来之不易”的道德古训；从现代政府委托代理关系理论来看，纳税人是政府官员的“衣食父母”，政府依靠纳税人来养活，受纳税人委托，对纳税人负责，政府要加强行政伦理建设。

4. 开源节流并进，实现科学发展。“节约型政府”的核心是节用资源、节约行政，即以尽量少的物质投入支撑经济社会的持续发展，实现政府行政效能的最大化。其中，主要是加快经济增长方式转变、加大经济结构调整的力度、大力发展循环经济等。

5. 树立全民族节约的社会意识与社会风气。行动起于意识，风气影响行为。我们要认识到，人口大国是消费大国，也可以是节约大国。每个人浪费一点资源，数额就会非常巨大；每个人节约一点资源，就是一笔巨大的财富。要通过舆论宣传，积极倡导节约资源的消费方式，在全社会形成崇尚节俭，合理消费、适度消费的理念，用节约资源的消费理念引导节约型社会的构建。

四、结语

节约型政府的构建是当前我国政府自身建设的艰巨使命，同时也是新时期对政府及政府官员能力的严峻考验。节约型政府的构建涉及政府职能转变的方方面面，其中行政文化转变的作用和地位将举足轻重。我们必须站在科学发展的高度，从行政文化角度推动建设节约型政府，为建设节约型社会做出应有的贡献。

[1] 张康之. 行政文化在行政人格塑造中的作用. [J].青海社会科学, 1999（2）.

[2] 孔玥彬. 传统行政文化的负面影响及对策. [J].理论界, 2005（8）.

[3] 黄铁苗. 节约经济学[M].北京: 中国金融出版社, 1990.

[4] 马瑗. 论中国传统行政文化与行政体制改革. [J]. 郑州经济管理干部管理学报, 2005年3月第20卷第1期.

[5] 王婷. 论基于科学发展观的行政文化创新. [J]. 沧桑, 2005（4）.

[6] 祁德学. 试论市场经济条件下的行政文化建设.[J]. 攀登, 2001（专刊）.

[7] 吴九占. 节约型机关. [M]. 中国时代经济出版社, 2005.

江苏省徐州市社会福利院）