立足多民族欠发达地区实际推进青海民政事业科学发展——谈“十二五”时期民政事业发展思路

◎ 更 阳

决策版 厅局长论坛

立足多民族欠发达地区实际推进青海民政事业科学发展
——谈“十二五”时期民政事业发展思路

◎ 更 阳

“十一五”期间，青海民政从实际出发，紧紧围绕科学发展、保护生态、改善民生三大历史任务，按照“小财政支撑大民生”的基本思路和“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的总体要求，采取一系列政策措施，积极推进民生改善，大力发展社会事业，每年用于改善民生和发展社会事业的财政支出达到70%以上，有效保障了各族群众特别是困难群体的基本生活权益。五年来，全省累计投入民政事业经费75.96亿元，年均增长率33.37%，建设了一批民政公共服务项目，解决了许多群众关心的民生问题，办成了一批群众受益的实事好事，各项民政事业呈现出科学发展的良好局面。可以说，“十一五”是改革开放以来，青海省民政事业发展最好的五年，也是人民群众得到实惠最多的五年。这些成绩和进步，为加快“十二五”民政事业的发展奠定了坚实基础。

一、“十二五”青海民政事业的发展思路

青海是一个多民族聚居、经济欠发达的省份，集中了西部地区、民族地区、高原地区、欠发达地区的所有特点和困难。就民政工作而言，仍面临着许多严峻挑战：一是由于地理环境特殊、气候条件恶劣、自然灾害频发、贫困人口较多，需要民政救助的对象较多，目前全省仍有10多万低保边缘群体未纳入政府救助范围，加之每年受灾人口达百万之多，保障和改善民生的任务艰巨繁重；二是由于经济发展相对滞后，地方政府对民生事业的投入受限，民生保障能力不足，社会救助水平偏低，社会服务基础薄弱，城乡区域发展不平衡，推进基本公共服务均等化的难度较大；三是青海多民族聚居，又与新疆、西藏等少数民族地区相连，也是信教群众较多的地区，加强和改进社会行政管理工作，对于维护社会和谐稳定意义重大，需要积极探索有效方法和途径；四是随着经济社会的发展进步，人民群众对民生保障和社会服务的需求越来越多、标准越来越高，为新时期民政公共服务提出了更高要求、带来了严峻挑战。

与此同时，青海也面临着许多发展机遇：一是党的十七届五中全会把以保障和改善民生为重点的社会建设提到了更加突出的位置，明确提出“着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”和“加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，切实维护社会和谐稳定”的发展思路，为“十二五”民生保障和社会管理工作指明了发展方向；二是中央深入实施西部大开发、支持青海等省藏区经济社会发展、推进玉树灾后恢复重建等重大举措和战略部署，为加快民政设施建设、保障和改善民生、保护生态环境等方面提供了政策机遇；三是省委、省政府高度重视以改善民生为重点的社会建设，及时提出“十二五”期间民生保障水平和基本公共服务走在西部前列的发展目标，并施行一系列优惠政策和保障措施，为改善基本民生、创新社会管理、发展社会服务提供了广阔的发展空间。

面对各种挑战和发展机遇，准确把握新形势、新任务，着眼青海多民族、欠发达的实际，立足新起点、找准新定位、确立新思路，对于“十二五”民政事业的改革发展至关重要。

（一）关于民政工作定位——社会服务。民政部在制定“十二五”规划期间，在深入分析各项民政工作的本质服务属性，综合考虑国家宏观发展趋势的基础上，提出了“社会服务”这一概念。我们认为这是对民政工作的有效整合，体现了民政工作的时代特征和发展趋势。一是社会服务统括了民政工作各项内容。民政部门担负的灾民保障服务、社会救助服务、社会福利服务、优抚安置服务、社区公益服务、地名管理服务、婚姻殡葬服务等公共服务，是社会服务的核心内容和主体部分。用“社会服务”统括民政工作，可以涵盖民政各个领域，形成了一个完整的行业行态，有利于整合民政资源，使民政部门跳出固有的业务范围，拓宽民政工作发展视野，更好地为广大人民群众服务。二是社会服务是政府公共服务的重要组成部分。建立健全社会基本公共服务体系，加快推进基本公共服务均等化，是缩小城乡差距、贫富差距和地区之间不均衡发展的重要途径，是促进社会公平正义的举措。民政工作定位于“社会服务”，融入了政府基本公共服务均等化的工作目标，有利于促进社会服务事业健康发展。三是社会服务的定位体现了政府行政改革的价值取向。深化行政管理体制改革，建设服务型政府，就是要实现政府职能向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。民政工作定位于“社会服务”，既是政府转变职能的内在要求，也体现了以人为本、执政为民的理念。

（二）关于民政工作的主题——保障和改善基本民生。党的十七届五中全会突出科学发展的主题，坚持把保障和改善民生作为转变经济发展方式的出发点和落脚点，更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生。民政工作的核心理念是“以人为本、为民解困、为民服务”，维护和保障困难群体、特殊群体、优抚群体的基本生活权益，始终是民政部门的中心任务。坚持把保障和改善基本民生作为“十二五”民政事业的发展主题，既符合科学发展观的内在要求，也体现了民政工作的本质属性。民政部门通过落实社会救助、社会福利、抚恤优待等民生保障政策，着力解决人民群众特别是困难群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使改革发展成果惠及各族人民，促进社会公平正义。

（三）关于民政工作的主线——维护和保障人民群众的基本生活权利、民主政治权利、社会福利需求。民政工作的各个领域，始终贯穿着民政为民、保障权益的主线。通过落实扶老、助残、救孤、济困等救助政策，切实保障好城乡困难群体、孤老残幼等特殊群体和优抚群体的基本生活权益；通过发展城乡基层民主，开展村（居）民自治活动，保障村（居）民享有对社区内公共事务的知情权、参与权、监督权和管理权利，维护人民群众的民主政治权利；通过健全和完善社会组织管理法规政策，保障社会组织维护行业利益、反映群众诉求、提供社会服务的民主权利；通过发展社会福利和慈善事业，不断满足社会公众多层次的社会福利需求和享有婚姻、殡葬等公共服务。

（四）关于民政工作的基本原则。一是以民为本、服务民生。把解决关系人民群众切身利益的突出问题作为社会服务事业发展的出发点和落脚点，优先发展与困难群众生活密切相关的社会服务，加强服务管理，提高服务水平。二是政府主导、社会参与。充分发挥各级政府在社会服务事业发展中的主导作用，建立与经济社会发展水平相适应的资金保障机制。加强规范和引导，充分发挥市场和社会作用，探索建立多层次、多元化的社会投入机制，提高社会服务的供给能力和水平。三是求真务实、改革创新。适应青海经济和社会发展水平，着眼人民群众的实际需要，本着水平适度、公平优先的原则，有序推进社会服务事业。加大改革力度，创新发展模式，健全管理体制，完善运行机制，形成更加开放、更具活力的社会服务事业发展新局面。四是统筹兼顾、整体推进。统筹城乡一体发展，合理控制和逐步缩小区域发展差距，注重解决民生突出问题，整体推进社会服务事业健康发展。

（五）“十二五”民政事业的发展思路和奋斗目标：围绕提升社会服务质量和水平，以保障和改善基本民生为主题，以维护和保障人民群众基本生活权益为主线，以满足各类社会主体日益增长的多层次、多样化的社会服务需求为方向，以公共服务均等化为目标，大力发展社会服务事业，逐步建立覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度、适合省情的社会服务体系。到“十二五”末，力争在基本养老服务、防灾减灾服务、社会救助服务、优抚安置服务等方面达到全国平均水平；在城乡社区建设与服务、专项社会事务管理与服务、社会福利服务、社工人才队伍建设、促进慈善公益事业等方面走在西部地区前列；在灾害补助标准、城乡低保标准、特殊群体保障标准、人均社会服务事业费投入等方面达到西部地区平均水平。

二、“十二五”青海民政工作的基本任务

围绕“十二五”民政事业发展思路和奋斗目标，以完善制度、健全体系、规范管理为着力点，全面发展各项社会服务事业，不断满足人民群众日益增长的社会服务需求。

（一）健全和完善社会救助服务体系。以提高保障质量、完善救助制度、推进精细管理为着力点，全面提升社会救助水平。健全和完善灾民救助、城乡低保、临时救助、医疗救助、五保供养、孤儿保障等制度，建立救灾补助标准、社会救助标准、孤老供养标准、孤儿养育标准与城乡居民消费支出联动机制，并与城乡居民养老保险、扶贫开发相衔接，有效保障困难群众的基本生活。健全低保家庭收入核查机制，完善低保运行制度，优化救助审核审批程序，加快低保信息化建设步伐，实现动态管理下的应保尽保。

（二）健全和完善防灾救灾服务体系。建立健全以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础，社会动员机制为补充，应急措施相配套的灾害应急救援体系。针对自然灾害频发、防灾基础设施薄弱的实际，着力加强防灾减灾基础设施和救灾物资储备库建设。加快推进救灾应急指挥系统建设，组织实施省级减灾中心和易灾地区州县减灾工作站建设项目，完善各类自然灾害的监测预警预报网络。搞好灾害信息会商和评估，加强基层救灾装备和避难场所建设。进一步完善救灾补助政策，切实做好玉树灾区倒损民房恢复重建，全面提升减灾救灾工作水平。

（三）健全和完善社会福利服务体系。优先发展社会养老服务事业，加大各类老年福利设施建设，不断完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系，并建立与之相适应的行业准入、服务标准、运行机制和监管制度。按照政府扶持、社会兴办、政策引导、市场推动的原则，采取民办公助、公建民营、政府购买服务等方式，鼓励社会力量兴办养老服务机构。认真贯彻孤儿保障政策，落实最低养育标准，拓展困境儿童救助，加强儿童福利机构建设，推动儿童福利事业健康发展。

（四）健全和完善社会管理服务体系。按照中央关于加强和创新社会管理的总体要求，着力加强基层自治组织和社会组织建设，规范专项社会事务管理，推动社会管理创新。一是结合民族地区实际，研究加强城乡自治组织建设的有效途径，探索基层民主实现的有效形式。健全和完善村（居）民自治制度，建立科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，保障基层群众依法直接行使民主权利、有序参与公共事务和公益事业，形成基层社会管理的良性互动。二是探索建立社会组织登记、备案与分类管理相结合的管理机制，加大行业协会、基层社区组织、公益慈善组织的培育发展力度，加强社会组织党的建设和自身建设，形成政府管理、社会监督和社会组织自律相结合的管理格局，积极引导社会组织承接政府部分服务职能，参与社会管理。三是积极适应城市发展和经济社会发展需要，依法做好行政区划调整和申报审批工作。精心组织边界联检工作，妥善处理边界纠纷问题，促进边界地区经济发展和社会稳定。大力推进地名信息服务和婚姻登记在线服务。建立健全殡葬管理服务制度，加大殡仪设施建设和殡葬改革力度，全面提升专项社会行政事务管理和服务水平。

（五）健全和完善优抚安置服务体系。按照军地融合式发展的新要求，深入开展双拥创建和军民共建活动，巩固和发展军政军民团结。加快推进优抚保障服务体系建设，建立健全优抚保障标准自然增长机制，完善优抚对象医疗、住房保障制度，确保重点优抚对象生活水平与经济社会发展水平同步增长。深化退役士兵安置改革，实施城乡一体的职业教育和技能培训，完善自谋职业和扶持就业优惠政策，妥善安置退役士兵。认真做好军休干部和伤残退役军人接收安置和服务管理工作。加强青藏铁路沿线军供站基础设施和正规化建设，努力提高应急保障能力。

（六）建立和健全促进区域发展和城镇化建设的政策体系。立足青海区域经济发展实际，研究制定相关政策措施，促进“四区两带一线”区域经济发展和东部城市群建设，着力解决城乡之间、地区之间民政公共服务发展不平衡的问题。按照城乡一体的发展目标，深入研究城镇化进程中的社区建设、低保救助、医疗救助、退役士兵安置、社会养老服务等城乡统筹问题，完善相关政策措施，加快城镇化发展进程。加强流动人口服务管理和救助工作，探索通过临时救助制度解决农民工生活困难问题，完善流浪乞讨人员救助管理政策，加强小城镇民政公共服务设施建设，增强基层民政公共服务能力。

三、“十二五”青海民政工作的保障措施

一是创新民政工作运行机制。以政府职能转变为契机，进一步创新民政工作管理模式，完善“政府主导、部门协作、社会参与”的民政工作运行机制，共同做好新形势下的民政工作。探索建立民政工作项目化运作、保障经费社会化发放、福利机构社会化运营的机制，形成高效便捷、协调顺畅的民政工作运行机制。研究制定将民政部分服务职能转移给社会组织或中介组织的方法措施，支持社会组织、社会工作者、社会志愿者参与和发展专业社会服务事业。积极引入第三方机制，提高社会服务领域基础分析、决策规划、项目运作、效能评价的权威性、准确性和公信力。

二是健全民政政策法规体系。坚持以规范管理为方向，以制度建设为抓手，加快推进民政政策法规体系建设，努力提高民政保障能力和依法行政水平。加强民政立法工作，适时把政府出台的规范性民政政策文件上升为政策法规，确保政策的稳定性和工作的权威性。主动适应新形势、新要求，及时修订完善现行民政政策法规，注重制度安排和创新，注重长效机制的形成和长效机制的发挥。加强民政法制队伍建设，强化法律培训，搞好“六五”普法宣传教育，做到学法懂法、依法办事。推行民政精细管理，严格民政执法监察，实行执法人员岗前培训考核和持证上岗制度，全面提高依法行政水平。

三是健全民政资金筹措机制。财政投入是民政事业发展资金的主渠道。一方面，积极争取各级政府加大民政事业投入力度，建立健全民政事业经费保障长效机制和财政投入的自然增长机制；另一方面，通过筹集福彩公益金、募集慈善捐赠、鼓励社会力量投入等措施，多渠道募集民政事业发展资金，努力形成以财政投入为主的多元化资金筹措机制，为民政事业的长效发展提供财力保障。积极争取国家加大对少数民族地区民政事业的扶持力度，适当提高对青海民政事业专项经费的转移支付比例，增加民政公共服务设施的资金投入，逐步缩小青海省民政事业发展与发达地区的差距。

四是加强民政工作队伍建设。完善民政干部选拔任用和教育培训制度，加强民政干部职工职业道德教育，重点解决县乡民政力量不足和干部队伍能力素质偏低的问题，着力打造一支政治强、业务精、作风正的民政干部职工队伍。加强社工人才专业培训、岗位设置和职业制度建设，规范社工人员从业标准和行为，着力建立一支数量宏大、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。建立志愿者注册登记、服务认证和志愿服务考评制度，健全城乡社区志愿服务组织，优化志愿服务队伍结构，着力培育一支参与面广、服务功能强、作用发挥好的志愿者队伍。全面提升民政队伍整体素质和履职能力，为青海民政事业的发展奠定人才基础。

五是加快民政信息化建设。针对青海省地域辽阔、相对封闭的状况，依托现代通信技术和硬软件建设，抓紧救灾应急指挥系统、灾害救助和城乡低保信息管理软件的研发和应用。以城乡低保信息系统为支撑，整合防灾减灾、城乡低保、社会组织服务、婚姻登记管理、城乡社区建设、优抚安置、区划地名、慈善捐助、流浪救助等民政信息资源，建立覆盖全省、统一管理、统一服务的民政信息化综合服务平台，建成民政系统电子公文传输和卫星视频系统，实现资源共享，提高工作效率。

（作者系青海省民政厅厅长）