引入人民调解机制化解交通事故矛盾纠纷的实践与思考——以台州市路桥区为例

邱福康

（台州市公安局路桥区分局，浙江台州 318000）

本刊研究员论坛

引入人民调解机制化解交通事故矛盾纠纷的实践与思考
——以台州市路桥区为例

邱福康

（台州市公安局路桥区分局，浙江台州 318000）

在道路交通事故进入高发期的新形势下，及时化解因交通事故产生的民事纠纷和社会矛盾，维护事故当事人的合法权益，提高交通事故处理效率，是构建和谐社会的客观要求。台州市公安局路桥区分局引入人民调解新机制化解交通事故矛盾纠纷取得了良好的成效，完善了交通事故矛盾纠纷调处机制；促进了社会矛盾纠纷的源头化解；提高了群众满意度，节约了行政司法成本；提高了事故处理办案质量和事故处理效率。深化完善交通事故人民调解机制，必须加强部门沟通与协作，形成工作合力；必须加强人民调解员培训，提高依法调解水平；必须完善交通事故救助配套机制，破解调解“执行难”问题。

道路交通事故；人民调解机制；矛盾纠纷；路桥区分局

当前，随着社会经济快速发展，社会机动车保有量大增，道路交通事故进入了高发时期，因交通事故引发的不安定因素也在日益增多。如何主动适应道路交通事故大量增加的形势，减少因交通事故引发的各类不安定因素，是摆在各级公安交警部门面前亟待解决的一项课题。台州市公安局路桥区分局（下称路桥分局）交警大队积极借势借力，整合资源，将人民调解机制引入交通事故损害赔偿纠纷调处工作，设立了全市首家交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会，创新建立了人民调解工作机制，构筑了交通事故人民调解网络，改变了交通事故调解交警孤军作战、牵制大量警力的现状，并有效维护了交通事故当事人的合法权益，提高了交通事故的调解成功率，显现了良好的社会效益。在此，笔者试总结路桥分局工作实践，并对深化交通事故人民调解新机制作些探讨。

一、引入人民调解机制化解交通事故矛盾纠纷的背景

近年来，随着经济快速发展，机动车、驾驶员的数量急剧增加，人、车、路矛盾日益突出，交通事故进入高发期。以路桥区为例，截止2010年底，路桥区机动车和驾驶人保有量分别达到146021辆和129268人，机动车数量比1995年路桥建区以来增加近43培，驾驶人年均增长6.7%，道路交通事故接警数年均增长22.3%，日均交通事故达105起。一些交通事故由于涉及大额赔偿、交通事故当事人后续医疗费用等问题还引发了不安定因素，尤其是部分伤人、死亡交通事故因医疗、赔偿等费用不能到位，形成复杂疑难案件，导致上访缠访、堵路堵门等事件发生，在一定程度上影响了社会稳定。相对于一直在高位徘徊的事故总量，事故处理部门的警力严重不足，且交通事故处理模式单一，导致交通事故处理效率低下引发群众的不满意。尤其是交通事故矛盾纠纷绝大多数由公安交警部门调解处理的方式存在的弊端，使得交通事故矛盾纠纷调解模式改革成为现实需求和形势必然。这种弊端主要体现在以下三个方面。

（一）调解方式单一。以往交通事故发生后，事故当事人除了选择行政调解外，只能通过法院诉讼解决，而司法诉讼程序复杂、办案周期长、经济成本高，当事人要耗费大量的时间、精力、财力在事故处理上，造成当事人对政府不满。

（二）行政强制力有限。法律规定，在交警部门下达交通事故责任认定后，当事双方必须在十天之内提交调解书面申请，才能进入行政调解程序，而且只调解一次，一旦当事人反悔，形成二次纠纷，必须进入诉讼程序，行政调解次数和法律强制力有限。

（三）调解成功率不高。交通事故矛盾纠纷难调解，核心在于事故双方当事人难以在交通事故赔偿标准、医疗费用等问题上达成一致，尤其是涉及巨额医疗费用的交通事故，肇事方往往无力赔偿，仅凭交警部门的行政调解很难使双方形成调解共识，往往成为久调不决、久拖不决的复杂疑难案件，造成当事人上访缠访。地方政府和相关部门每年要花大量人力、财力处理涉稳交通事故。

二、路桥分局引入人民调解机制化解交通事故矛盾纠纷的具体实践

为切实提高道路交通事故处理工作效能，满足人民群众对交通事故处理工作快速、便民、利民的需求，2010年8月，路桥分局通过深入调研，推出了交通事故调解工作机制。机制运行一年来，取得了良好的成效。

（一）借势借力，整合资源，搭建交通事故大调解运行平台。通过争取党委政府支持，在区一级层面成立了交通事故人民调解工作领导小组，由区政法委一名副书记任组长，综治办、公安局、司法局、法院、保险协会等负责人为成员，由区综治办牵头协调，交警大队具体组织实施。

1.调解组织性质。路桥区交通事故人民调解委员会为隶属于区司法局从事交通赔偿纠纷调解的专门组织机构，办公地点设在区交警大队。主任由区司法局基层科科长担任，副主任分别由区司法局基层科副科长和区交警大队事故中队指导员担任，下设6个调解室（设在事故中队和五个一线交警中队），招聘8名专职调解人员和若干兼职人员，人员的选聘、培训、考核和调解业务指导由区司法局会同交警大队共同落实，司法局派驻一名副主任负责日常管理。

2.调解经费保障。交通事故人民调解委员会是根据司法和道路交通安全管理工作实际所建立的民间纠纷调解组织，实行免费服务。交通事故专职调解员挂靠路桥区雷博人力资源开发有限公司，人民调解员实行基本工资加超量补贴的方式，以奖代补，每调处一起经损事故奖励10元，一起伤人事故奖励20元，一起死亡事故奖励50元。人员的经费支出2010年暂由交警大队先行垫付，2011年起列入区财政预算并划入区司法局账户。

3.调解办公场所。办公场所改建、人民调解员司法服装制作及办公物品添置等所需经费由区交警大队负责解决。在硬件上，由交警大队投资4万元，落实了人民调解室、办公室和档案室，改建了交通事故巡回法庭，并在五个一线交警中队各设立了1间调解室（其中城区中队设在快速处理服务中心），并配齐办公桌椅、电脑、电话、传真机、档案柜等办公设备。高规格、高标准的软硬件建设为大调解工作搭建了坚实平台，将人民调解员的后勤纳入交警大队统一管理范畴，使各调解室的后勤得到有力的保障。

（二）部门联动，规范管理，完善交通事故大调解运行机制。按照“调解优先”的原则，在做好公安行政调解的基础上，整合资源、发挥优势，会同法院、司法等部门构建联调联动机制，细化联调程序，推动大调解工作规范运行。

1.注重人员选配。在交通事故人民调解委员会人员选配上，注重老、中、青结合，实行严格筛选。目前共聘请了8名专职人员，由法院退职法官、派出所从事过10多年调解工作的协警及交警大队内部有三年以上事故处理经验的协警组成。为了使他们尽快适应事故调解工作，采取骨干“传帮带”的方式，一方面通过授课辅导、跟班实习、模拟调解、案例分析点评等形式，开展交通赔偿纠纷调解业务和交通法律法规等业务知识培训考试，取得司法部门颁发的人民调解资格证书后持证上岗；另一方面，在实际工作中加强沟通，对调解过程中遇到的疑难问题及时进行解答，有效提高他们的业务素质。区司法局还专门制定了日常管理考核细则，以定性定量相结合的方法全面评价调解员的德、能、勤、绩、廉等各方面的工作情况，形成有效的目标管理、量化考核机制。考核结果作为受聘人员岗位调整、奖惩、终止和续聘的重要依据。

2.简化诉讼程序。为解决交通事故当事人因诉讼成本高、诉讼时间长等因素不愿起诉的问题，区法院派驻法官在交警部门办公，专门负责交通事故矛盾纠纷的立案、调解工作，就地收集证据，就地立案，做到快立案、快审理、快调解、快执行。

3.明晰调解责任。为了分清行政调解、人民调解和司法调解范围，杜绝责任不清、互相推诿和久调不决等现象，建立了调解对接联动机制。一是公调对接。值班交警接警后，对符合人民调解范围的交通事故民事损害赔偿部分，移送至调解室。经调解达成协议的，调解室出具《人民调解协议书》。调解不成的，填写《道路交通事故人民调解终止告知书》，返回至交警部门。二是调保结合。保险公司对交通事故人民调解室主持调解下签订的人民调解协议书作为保险理赔依据，按照有关保险约定对当事人实施理赔。三是诉调对接。人民调解设立后，路桥区人民法院把原先设在交警大队的调解组升格为巡回法庭，对事故赔偿纠纷不能当场履行的，由巡回法庭盖章确认调解有效，必要时可由法院强制执行。四是与法律援助、公证联动。交通事故人民调解室在调解交通事故民事损害赔偿纠纷中，对符合法律援助的当事人申请的法律援助事项，及时提供法律援助，实行公证与人民调解无缝对接，提高协议履行率。

4.规范调解流程。为高标准、高质量、高起点构筑交通事故人民调解长效管理机制，参照乡镇司法所模式，明确了调解委的工作职责与受案范围，规范了工作流程，具体流程如下：一是受理审查。接到事故当事人双方申请后，组织审查，符合受理条件的，在2个工作日内受理；不符合受理条件的，告知不受理的原因和理由。当发生重大交通事故时，应交警部门要求，可以赶赴现场进行实地勘察。二是调查核实。受理后的7个工作日内，约见双方当事人，听取双方陈述，向交警大队调取事故责任认定书并进行取证，必要时组织专家分析会诊，然后集体合议，进行过失认定和定损计赔，并拟定调解方法。三是宣传告知。调解前向当事人双方宣传交通事故有关法律法规政策，口头或书面告知人民调解的性质、原则、效力和当事人双方的权利和义务。调解不成时，告知当事人双方通过其他途径解决。四是纠纷调解。调解工作遵循事故当事人双方自愿原则，在平等的基础上，严格按照人民调解规定的程序进行，并依据国家相关法律法规和政策规定计算赔偿数额。调解自受理之日起1个月内调结，到期还未调结的视为调解不成，双方当事人同意延期的除外。五是协议签订。调解成功后，严格按照相关规定规范制作调解协议书（一式四份），认真做好调解笔录，确认双方当事人的合法身份后，依法签订调解协议。六是回访督办。对调解终结的交通事故损害赔偿，适时组织回访，了解调解协议的执行情况，征求当事人双方对调解工作的建议和意见。发现有未履行协议的情况，做好未履行方的教育说服工作，督促履行协议。七是反馈报告。交通事故赔偿纠纷调解完毕后，收集、整理造成道路交通事故的相关信息，向交通行政部门报告并提出减少道路交通事故的意见建议。八是结案归档。交通事故损害赔偿纠纷调解终结后，及时完成登记、统计和归档工作。定期对交通事故损害赔偿处理总结，分析问题原因，总结经验教训。

（三）强化支撑，破解难题，夯实交通事故大调解运行保障。预付医疗费难、赔付难是困扰交通事故调解的两大难题，也是引发和激化矛盾纠纷的重要因素。为了破解这两大难题，交警大队会同卫生、保险、民政等部门建立快速救治、快速理赔两个绿色通道和社会救助机制，为“三位一体”机制的良好运行提供了强有力的支撑和保障。

1.建立伤员快速救治绿色通道。与医院协商建立了交通事故绿色救治通道，确保交通事故受伤人员在第一时间得到有效救治，杜绝因抢救不及时致死致残等情况的发生。在当事人无法及时支付医疗费的情况下，由保险公司先行支付部分费用。

2.建立事故快速赔付绿色通道。与保险公司协商，对简易交通事故进行快速赔付。事故发生后，民警在第一时间把事故资料提供给保险公司，实现资源共享，缩短赔付周期，方便事故当事人。

3.建立交通事故社会救助机制。对因肇事逃逸、赔偿不能落实而导致家庭特别困难的当事人，积极报请当地党委政府和民政部门，给予社会救助，安抚当事人的情绪，防止事态恶化。

4.建立事故疑难案件回告制度。专门制作交通事故调解处理宣传单，将事故的检验、鉴定、责任认定、调解程序、损害赔偿比例、项目、标准等内容一一罗列，在事故调解前对当事人进行宣传，为后期调解工作奠定基础。对一些疑难复杂的案件，一时不能办结的，路桥大队要求办案民警严格按照程序执行案件回告制度，主动登门回访，通报案件进展，关心受害人疾苦，争取信任和理解。

（四）优化服务，争创满意，提升交通事故大调解运行质量。公安行政调解是大调解运行的基础，为满足人民群众对交通事故处理工作快速、便民、利民的需求，交警大队以事故处理岗位正规化建设为载体，苦练内功，探索创新，不断优化便民利民服务举措，提升调解公信力，增加群众满意度。

1.提供“一站式”服务。积极创造条件，实行办案、调处、物价定损、痕迹鉴定、司法援助等“一站式”办公，提高事故处理工作效率和服务水平。同时，依托基层组织，深入村组社区、当事人家中开展调解工作，最大限度地方便群众，化解社会矛盾。

2.提供规范化服务。制定了值日警官、首问负责、包案接访、勤务管理等一系列规范化制度，对接警到现场处理、伤员救治、接待群众和事故调解全过程，建立一套规范操作流程，将交通事故纠纷处理纳入规范化轨道，切实做到公开、公平、公正。

3.提供星级化服务。在当事人休息室设置自动查询触摸屏，群众通过点击详细了解事故处理信息。设立法律服务工作站，由律师为当事人提供法律咨询服务。实行结案回访制，让群众对事故处理工作提意见，从群众不满意的地方改起，从群众满意的地方做起，尽力让群众满意。

三、引入人民调解新机制化解交通事故矛盾纠纷的主要成效

引入人民调解新机制化解交通事故矛盾纠纷，不仅有效提高了道路交通事故处理工作效能，更重要的是满足了人民群众对交通事故处理工作快速、便民、利民的需求，切实维护了当事人的合法权益，减少了因交通事故带来的一系列纠纷和不安定因素，促进了社会的和谐与稳定。据统计，交通事故人民调解新机制运行一年来，路桥交通事故人民调解室受理的道路交通事故民事赔偿纠纷占交警大队受理一般程序交通事故数的35%，成功调解1124件，调处成功率达100%，事故赔偿1685万元，交通事故引发的群体性事件下降30%。

（一）进一步完善了交通事故矛盾纠纷调处机制。

人民调解制度的推行，使交通事故损害赔偿调解工作机制进一步完善，为有效处理大量的交通事故损害赔偿提供了更多途径。交警大队以此为突破口，创新了人民调解、行政调解和司法调解的三大机制，整合了化解社会矛盾的力量。人民调解、司法调解与交警大队集中在一个院内办公，构建“一站式”调解网络，让事故当事人纠纷调解、保险理赔、民事诉讼等工作在一站内完成，简化了事故调处工作流程，减少了事故群众在各个部门往返的时间和麻烦，不仅最大限度地实现了便民利民，同时收到了较好的事故调处工作效果。

（二）进一步促进了社会矛盾纠纷的源头化解。

人民调解员在调解时积极充当“和事佬”，对双方当事人晓之以理、动之以情，不带观点、不偏袒，让当事人从情理上接受调解。尤其是在交通死亡事故的调解中，对那些漫天要价、无理取闹或拒不赔付的当事人，人民调解员及时指出其错误和应当承担的严重后果，于理于法给他们进行详细地分析，让当事人明辨调解的利弊，从而选择和接受调解协议。同时，引入人民调解新机制改变了过去调解中交警独家操办、大量牵制警力的现象，有效化解了事故当事人怨气，提高了交通事故的调解成功率，维护了社会和谐稳定。交通事故人民调解机制运行以来，已成功调解26起交通事故死亡案件，未发生一起因事故责任认定、调处等问题发生纠纷引发的上访案件，事故的复核复议案件大幅下降，有效实现了交通事故零上访的目标。

（三）进一步提高了群众满意度，节约了行政司法成本。引入人民调解新机制后，当事人可自愿、随机选择人民调解员免费调解事故，人民调解员积极帮助事故当事人维护自身权益，使当事人能及时就损害赔偿达成一致，避免了处理善后赔偿耗时、费力、烦心，既节约了时间又节省了费用，提高了人民群众对处理事故民警的满意度。同时，调解协议达成后直接产生法律效力，无需再经公安交警部门调解、人民法院裁决，不仅使公安交警和人民法院有更多的时间指导人民调解工作，提高人民调解工作质量，而且降低了行政司法成本。

（四）进一步提高了事故处理办案质量和事故处理效率。人民调解制度的引入，给交通事故纠纷调处工作注入了新的力量，缓解了基层警力紧张和事故处理民警的工作压力，使事故处理民警能集中精力，更好地做好事故现场勘察、调查取证、责任认定和开展逃逸案件的侦破追逃工作，从源头上减少了交通事故引发的信访案件。同时，人民调解员在全力做好交通事故损害赔偿调解工作时，有充足的时间开展交通安全法律知识宣传，接受群众法律咨询，进一步推动了交通安全知识的普及，提高了群众交通法规意识。

四、对深化完善交通事故人民调解机制的几点思考

交通事故纠纷人民调解机制作为一项社会管理工作的创新之举，没有现成的经验可借鉴，因此，必须要坚持边探索边实践边完善。

（一）必须加强部门沟通与协作，形成工作合力。

交通事故人民调解涉及到多个部门，如何整合好各个部门的资源，形成工作合力，特别是司法机关如何管人，交警部门如何使用这支人民调解队伍，司法管人与交警使用如何有机结合等问题，值得深入思考。结合当前运行实践，笔者认为，必须要进一步加强公安机关与司法机关两个交通事故人民调解主管部门之间的沟通合作，建立多种形式的联系机制，定期召开联席会议，开展沟通交流，及时分析研究，及时有效解决运行中出现的各种问题，共同扶植交通事故人民调解新机制，确保实现调解过程各项工作的“无缝”对接。同时，要加强行政调解、人民调解、司法调解的衔接配合，进一步推动诉调对接、公调对接、检调对接，充分发挥相关职能部门在交通事故调解中的职能作用，建立健全“三位一体、互为补充”的交通事故调解格局。

（二）必须加强人民调解员培训，提高依法调解水平。调解员的综合素质和调解能力是做好交通事故矛盾纠纷调处化解工作的基础，也是调解成功率的前提和保障。针对当前调解员队伍大部分为聘用人员、素质参差不齐、法律政策和业务水平欠缺等现状，笔者认为，必须要始终把提升人民调解员能力素质摆在更加突出的位置来抓。一方面，要把那些热心人民调解工作，又具有较高文化水平和法律素质的人员吸收到人民调解队伍中来。交警部门要加强对人民调解员道路交通事故处理相关业务的指导，要通过脱产培训、案例模拟调解、实习跟班调解、疑难案件分析、调解案例点评等多种形式，认真组织开展业务培训，确保人民调解员熟练掌握相应的法律知识、道路交通事故处理规定、赔偿标准及保险理赔程序等，不断提高他们的法律水平、政策水平、文化水平和调解矛盾纠纷的能力。另一方面，要建立激励机制，建立完善相应的考核奖惩机制，对优秀调解员和先进调委会每年进行表彰和奖励，调动调解员的积极性、创造性。同时，要做好经费保障，确保调解员队伍稳定，促进调解员队伍的专业化建设。

（三）必须要完善交通事故救助配套机制，破解调解“执行难”问题。对于交通事故受害人一方来说，让受害者或是受害者家属内心感到宽慰的不仅仅是对责任者的处理，而是更具实际意义的赔偿。然而，在交通事故处理中，时常会碰到交通肇事者因为车辆没有投保或赔偿数额超出保额较大而无力对事故造成的损失进行赔偿，交通事故受害者因得不到赔偿费用，在依法调解事故损害赔偿过程中处于两难境地。另外，交通事故受伤者在医院治疗用药，各保险公司有明文规定，非医保目录用药不属于赔付范围。因用药问题产生的矛盾也是交通事故调解的一个难点和焦点，往往使调解工作难以正常进行。针对上述调解工作中存在的难题，笔者认为，必须要立足本级党委政府，不断完善交通事故救助相关配套机制，一方面要进一步提高垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、抢救费用，确保交通事故赔偿纠纷解决在基层，矛盾化解在萌芽状态，最大限度地减少社会不和谐因素。另一方面，各医疗机构要严格按照医保目录用药，控制使用非医保目录药物，减少道路交通事故当事人之间的矛盾。

D631.5

B

1674-3040（2011）06-0080-05

主持人：潘晶安

2011-10-10

邱福康，中共浙江省台州市路桥区委常委，台州市公安局路桥区分局局长，本刊台州市公安局路桥区分局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑田禾）