社区民警开展非警务工作之我见

□干佳鸣

（余姚市公安局，浙江 余姚 315400）

社区民警开展非警务工作之我见

□干佳鸣

（余姚市公安局，浙江 余姚 315400）

在社区民警的工作份额中有70%属于非警务工作，老百姓对公安工作的满意度，很大程度上取决于社区民警非警务工作做得如何。开展非警务工作要重视治安隐患的处理，要认同并融入到社区文化中去。而作为基层公安机关要调整公安指挥机制，将权力重心下移；要改变单一的数据化考核模式，以社区民众安全感、社区民众对社区民警及治安状况的满意度等来代替犯罪率、破案率等指标。

社区警务；社区惯例与文化、非警务工作；考核

公安部于2006年下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》，在全国大力推进社区和农村警务建设。近五年过去了，社区警务战略在构建和谐社会中发挥着越来越重要的作用，社区警务建设也在稳步发展。但毋庸讳言，社区警务在实际工作中仍较为注重传统意义上的“警务”，基层公安机关仍习惯于以传统意义上的警务评价标准评价社区警务工作，故社区民警仍习惯于以传统警务方式处理问题。若现实分析基层公安机关的各类报警，大约只有30%的报警涉及警务工作，其他70%左右的报警属于非警务求助，也就是说群众对公安机关的需求绝大部分都是传统警务工作之外的非警务工作，属于社区工作的一部分。因此，社区民警首先是社区工作者，在社区警务中把“社区工作”和“警务工作”很好地结合起来，是公安工作最大地满足广大人民群众需求的题中应有之义。

一、社区警务中更多地介入非警务工作的思考

社区警务是西方第四次警务革命所倡导的，其理论基础是美国犯罪学者提出的“破窗理论”。基于“破窗理论”的启示，社区警务的工作涉及社区工作的方方面面，是极其繁复的，而目前我国以法律框架为前提的警务工作模式，显然尚不能满足社区民众的需求。因此，在社区警务中倡导更多地介入非警务工作，是我国社区警务向纵深发展的必由之路。

（一）重视社区治安隐患的处理。虽然社区民众最担心的首先是各种违法犯罪活动，然而我们往往会忽视民众对扰乱社区秩序的人，如乞丐、酒鬼、暴力者、游手好闲者以及精神病患者的恐惧。这部分人的行动如得不到控制，就会大大增加社区民众对社区治安的担忧。因此，社区民警对这些人加以管理，并把其作为分内事，如发现酒鬼就提醒其不能饮酒过量，并尽可能联系其家属或遣送其回家；对乞讨者应严禁其反复纠缠乞讨；对闲逛的陌生人应及时询问其是否需要帮助及来此的目的，等等。在社区管理中，要形成这种社区惯例，使其成为社区不成文的规定，从而以社区警察对社区秩序的维护来影响社区民众，形成一种引导效应，使社区民众感到这些对社区秩序的维护他们也同样可以做到，进而主动加入到维护社区惯例的行列中，为社区的和谐安定做出贡献。

在社区惯例形成的过程中必须正视不少农村或建造时间较早的社区中存在着大量的外来流动人口。这些外来流动人口的存在往往是社区良好秩序形成的较大阻碍，因其较强的流动性，社区民警难以掌握社区实有居住人口，也正是这些难以掌握的流动人口中存在着少数不受社区民众欢迎的人，他们可能有着反常的行为习惯，如结伙成群、恐吓居民，或者在社区商店里恶意赊欠，等等。这些反常行为不能说是违法，或者说尚构不上违法，但会令社区民众恐慌、害怕并最终导致社区惯例的崩坏。因此，社区民警在社区管理中要予以关注，组织起能够制约这种反常行为的力量，致使在处理这些反常行为时能获得社区民众的支持。可以借用“不受欢迎的人”这一外交辞令，对这些具有反常行为的人和小团体加以处理。前段时间深圳市以行政手段将七类人列为了“不受欢迎黑名单”，对他们将限制或者不予办理居住证，并在一百天内将8万余名“治安高危人员”清理出深圳。虽然深圳的驱逐举动引起了很大的争议，但却赢得了绝大多数深圳市民的欢迎，可以说对这些“不受欢迎的人”是极大的震动。在深圳社区论坛中甚至有网民表示“就算深圳被全中国都误认为不包容，那也值得”。而从社区警务的角度看，深圳的此次行动笔者认为实在是无奈之举，是社区警务尚不能真正发挥作用的一个反应。对每个社区而言，驱逐社区民众不受欢迎的人是社区民警的管理职责。社区民警完全可以通过社区委员会等社区部门征求社区出租房业主意见，形成社区规定，即在该社区的暂住人员必须通过社区民警的前科调查，房东及社区民众有责任和义务告知其一些社区管理的规定和惯例。如有行为不端、形迹可疑的，房东可以收回房子。对新来社区求租的人，社区民警应要求房东在房屋出租前提交承租人的信息。如有犯罪前科或者认为其不适合租住的，民警可以建议房东不出租房屋。这对房东而言可以放心赚钱，对社区民众而言可以安心居住，是社区集体利益的体现。

（二）认同并融入社区文化。社区文化是通行于一个社区范围之内的特定的文化现象，包括社区民众的信仰、价值观、行为规范、生活方式、风俗习惯、地方语言等内容。不同的社区总有区别于其他社区的文化特点，掌握、融入社区文化，是社区民警融入社区的前提条件。初入社区的民警其实和其他外来者一样是社区的外来人员，对社区文化同样是陌生的。但要做好社区警务工作，社区民警就不仅要认同社区文化，而且要让自己融入社区文化，同时在实践中，更要引导外来人员融入到社区文化中去。外来人口与社区民众有隔阂，一个最重要的原因就是外来人口对其所在的社区文化没有认同感。在认同感缺失的情况下，外来人员与社区民众互不理解，互不来往，互相冷漠，长期以往有的甚至会产生严重的对立情绪。在这种背景下，对所有社区居民看不对眼的外来人员一味地采取“驱逐”的手段，显然是不合时宜的。因此社区民警管理外来人口的一项重要工作，就是要引导社区民众加强与外来人员的沟通，尽可能让外来人员认同并融入到社区文化中。

认同的前提是尊重，尊重是相互的，想要被认同首先就要尊重外来者。美国艾奥瓦州风暴湖市是一个由60%以上的各国移民和本地居民组成的移民城市，该市的社区犯罪率低、社会风气良好，是美国移民城市中的治安工作榜样城市。该市对移民的工作首先在于了解，其中就包括警察必须要学习简单的移民语言，克服相互的语言障碍，了解其风俗特征和宗教信仰，再帮助其了解本地的乡土特色，从而达到互知；其次是沟通，社区警察经常举办社区居民活动，促进移民同本地居民的相互了解和团结友爱；最后是帮助，社区警察在卫生教育、交通运输和行政管理等部门的协助下，经常免费为不同种族居民举办文化培训活动，课程包括英语、法律法规、自我防范等等，让居民善于与地方政府沟通，能够有效表达自己的各种诉求。在风暴湖市社区警察们千方百计地为移民解决生活工作困难，以求最快适应美国生活的同时，也令警署获得了广大移民的信任，更令不同民族融入到了美国文化、美国生活中，带来的则是极低的社区犯罪率和稳定的社区环境。

如果说“驱逐”是应社区居民需求的“棒子”政策，社区文化的引导工作则是让外来人员成为社区居民的一项“胡萝卜”政策，其基本内容就是讲实惠。俗话说“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，要同外来人员讲文化，首先就必须维护外来人员的合理利益。社区民警可以通过访问外来人员劳动合同签订问题、福利保障落实问题、工资按时足额发放等问题，切切实实地维护外来人员的利益，并将外来人员的利益同社区利益结合在一起，在其个人利益与社区集体利益捆绑的前提下，社区民警与社区组织可以发动外来人员同社区本地居民联合开展假期青少年夏令营活动、街区守望项目、各类节日文体活动等，进行文化引导，强化其对社区文化的认同感，并最终成为社区民众的一份子。

随着经济的发展和城市化进程的深入，一个社区必定会有本地居民和外来居民两类人，社区民警要做的就是要使这两类人通过社区文化互相尊重、互相接纳，使外来人员真正成为社区的一份子，共同抵抗那些违背社区惯例的“不受欢迎”的人，将外来人员从维护社区治安的游离者变为守护者。

二、社区警务中介入非警务工作需要解决的问题

有句话叫做创新的火花需要更多的自由，在要求社区民警能够更多介入非警务工作的同时，基层公安机关必须为社区民警松绑。

（一）调整公安指挥机制，将权力重心下移。目前我国公安机关实施的是科层制管理模式，这类管理模式是德国社会学家马克斯·韦伯从现代社会理性化发展趋势出发，所提出的现代社会组织内部职位分层、权力等级、分科设层、各司其职的组织结构模式和管理方式。这类管理模式有明确的分工、职级权威、规章体系，强调量才用人、公私分明，是一种具有普适性的管理模式。但是这种模式却过分强调了组织规则，将组织中的人绑上了规则战车丝毫不能动弹，这就严重束缚了基层社区民警的主观能动性，限制了其工作中的自主权和选择权，这显然是与创新管理模式、服务社区警务的理念相背离的。

首先，要在指挥机制上进行调整。把警察权力下放，授权给社区民警，让社区民警具有参与决策的权力。因为每个社区因为环境及治安状况的不同，各有不同的警务需求和需要解决的问题，将社区民警的意愿纳入到指挥机制、决策阶层，其实是对各种民意的吸收，更可以激发社区民警的工作积极性。而若干权力的下放则可以方便社区民警从事社区事务工作，为社区民警松绑。比如可以授权社区民警与派出所之外的各平行行政机关直接对话的权力，不但免去了层层上报的复杂程序，令社区民警更有效解决社区中的类似破坏窗户、损坏路灯等这类看似与治安无关的社区事务；还可授权社区民警有权根据社区需要自行招收若干名协助其工作的协警或工作人员。如此，社区民警则可根据社区实际情况和社区居民的工作能力，招收熟悉社区状况的社区民众协助其工作，特别是在外来人员管理工作上，特招的外来工作人员将方便与外来人员沟通。其次应将整个公安工作重心下移。放权不等于放任不管，社区民警的能力毕竟有限，不能想像仅仅依靠社区民警就能完全做好社区事务，因此整个公安工作的重心应该向社区靠拢，基层公安机关要充分重视社区民警的工作意见，以切实帮助解决社区民警难以处理的问题，按照社区民警意见做好与其他相关部门的联系沟通，等等。

（二）改变单一的数据化考核模式。绩效考核是从企业引入的一种管理模式，其原始内涵是指对承担生产经营过程及结果的各级管理人员完成指定任务的工作实绩和由此带来的诸多效果做出价值判断的过程。其最常用的一种方法是目标考核法，通常很强调利润、成本这些能带来成果的结果指标。而目前公安机关内部，考核的核心指标有两个：低犯罪率和高破案率。但犯罪率并不能真实反映犯罪与打击犯罪的现状，隐案、漏案现象在各级公安机关中普遍存在，片面的追求低犯罪率等于变相鼓励弄虚作假。而单纯以破案率来衡量警务工作，则容易将民警误导为四处救火的消防员，只能令民警疲于奔命。

显然对社区民警的考核绝不能仅仅依靠犯罪率和破案率，否则社区民警将陷入被动防控的窘境，在考核的压力下围着指标办事，而弃非警务工作于不顾，更何谈如何去创新非警务工作的模式，更好地为社区民众服务。所以针对社区民警的考核应该改变单一的针对执法主体的数据化考核模式，而更应倾向于对服务客体的问询。笔者曾在与香港警察交流的论坛上问及香港警察内部的考核目标、方式等，当问及香港警察晋级考核内容是否有对警察绩效的定时或不定时考察时，香港同行的回答是没有。虽然是非正式的询问，答案也未必正确，但显而易见的是香港警方显然没有将企业的这种绩效考核模式引入到警务模式中。作为世界最发达的地区之一，香港的治安环境也令人敬佩，其关键因素就在于警方同市民的通力合作。那么，没有类似犯罪率和破案率指标的香港，是如何激发社区警察去做好警民关系的？能够令市民成为维护香港治安的最大助力？纵观香港警察署的工作制度，其中最令人惊叹的是香港警务工作的公开、透明、公正制度。香港警察将警察服务承诺、工作义务、市民权利及投诉方式等全部以各种方式向社会公开，并将对警察的监督精细到警察个人，在内部设有投诉调查科，专事处理涉警投诉事宜，并辅以监证会监督投诉处理过程，处理责任直接由被投诉警察所在地区的最高长官负责。因此，可以说对香港警察的考核并不是警察内部的考核组，而是香港市民，对香港警察业务绩效衡量的标准也不是数据化的指标，而是香港市民的满意度和安全感。

因此，公安机关应考虑改变对社区民警的考核模式，以开放型的考核模式代替数据化的考核模式，以社区民众安全感、社区民众对社区民警及治安状况的满意度等代替犯罪率、破案率等指标，并以实际走访社区民众、模拟社区民众、向社区民警寻求帮助、网络治安状况调查等考核手段代替台账检查、数据比较等考核手段，以此促使社区民警全身心地投入到社区管理的事务中去。

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1674-3040（2011）06-0067-03

2011-09-06

干佳鸣，浙江省余姚市公安局后勤科民警。

（责任编辑：尤炜祥）