我国政府职能转变的特点及策略

付思瑶

（中共黑龙江省委党校 政治学教研部，黑龙江 哈尔滨 150080）

我国政府职能转变的特点及策略

付思瑶

（中共黑龙江省委党校 政治学教研部，黑龙江 哈尔滨 150080）

目前，我国经济迅猛发展，社会生产力水平不断提高，人民生活质量得到极大的改善，这主要得益于我国政府职能转变的结果。但随着市场化变革的不断深入，社会化境的不断变化，我们必须进一步加快政府职能转变的步伐，提高政府管理效能，才能促进社会和谐稳定发展。

政府职能；转变；特点；重点；策略

建国以来，我国在转变政府职能方面经历了曲折发展的过程，但政府职能始终能随着我国所处的社会政治、经济、文化环境的变化做出必要的转变和创新。尤其是改革开放以来，我国政府职能转变的实践与探索是围绕改革开放的进展和经济发展展开的。我们必须时刻站在时代的高度，吸取以往转变政府职能的经验，推动政府职能转变，以适应社会的发展步伐。

一、我国政府职能转变的特点

在现代国家中，政府职能与社会发展密切相关。在长期的历史发展过程中，由于经济基础和社会结构的演变，政府职能总会随之不断发生变化。同时，由于不同的社会环境与政府结构，政府职能也会表现出不同的形态，具有不同的发展特色。对于我国而言，在党和国家对发展观的艰难探索过程中，政府职能的定位是一个重点，同时也是难点，对其认识也随着经济体制改革的不断深入而逐步深化。

1、在不断探索中界定政府职能，认识到转变政府职能的必要性。最早认识到需要转变政府职能，是在1987年召开的党的十三大及1988年召开的七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》。当时提出机构改革的目标是：转变职能，下放权力，调整机构，精简人员。①从那时到现在，经历了机构精简、审批制度改革和制度创新三个阶段。1988年至2000年这12年，转变政府职能主要是通过机构改革来实现的，即以政企分开为主线，以减少政府微观经济管理职能为核心内容，以此来回应市场经济和社会发展的要求。这一阶段工作取得了很大的成就，但同时出现两个突出问题。一是政府改革难以跳出机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的“怪圈”；二是政府管理经济和社会的方式从过去直接管企业改为以行政审批为主，政府职能仍然没有发生本质上的变化，转变职能步履艰难。直到2000年，找到了转变政府职能的突破口，即行政审批制度改革，政府职能转变才取得了实质性进展。②当前，这一改革仍在继续深入。同时，从2003年党的十六届三中全会开始，转变政府职能进入了全面创新阶段，党中央国务院对转变政府职能提出了明确的要求。由于对政府的主要职能进行了定位，就使转变政府职能有了明确的方向。党的十七大在部署未来的行政管理体制改革时明确指出：“要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”

2、从国情与时代背景出发，政府职能转变逐步深化。由于行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容和组成部分，是社会主义制度的自我完善，具有渐进性特点；同时，从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨是一个长期复杂的进程。因此，转变政府职能也具有渐进性特点，不可能一次完成，而是一个不断深化的过程。改革开放以来，我国政府职能转变经历了从被动到主动，从不自觉到自觉，从偏重经济职能到全面转变职能，从就事论事地解决政府职能错位、越位、缺位问题到以科学发展观为指导的过程。

3、与社会主义市场经济体制的建立、完善相适应，实现从政治型政府到经济型政府的转变。改革开放后，伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移，与此相应，政府职能转变的重心开始长期放在经济领域。一是通过思想理论的解放，提高了政府职能转变的自觉性。党的十一届三中全会制定了“以经济建设为中心”的改革开放方针、以实事求是的思想作为理论基础，加快了各级党政领导的思想和理论的更新，转变了用政治方法管理经济的传统模式，建立了用经济办法管理经济的新模式。二是通过农村改革和企业经营管理体制改革，逐步摆脱了政府直接干预的传统模式，在不断积累经验和理论创新中，我国逐步形成了政府调控和市场调节相结合的发展模式。三是通过地区、城市改革的综合治理，扩大了地方政府改革开放和发展经济的主动权，同时也逐步塑造了外向型政府的职能。结合当时我国的发展状况，建立了经济特区、高新技术开发区和经济技术开发区，进行了改革开放试验，这些试验都积累了经验、创造了适应时代要求的改革理论。

4、以满足人民群众的基本公共需求为基点，形成政府工作以人为本的理念。人民群众是创造财富的主体。坚持以人为本，以民为本，体现人民政府为人民，把转变政府职能的着力点放在强化政府公共服务和解决民生问题上，努力为人民群众提供基本的公共产品和公共需求，让人民群众共享改革和发展的成果。努力满足人民群众日益增长的物质文化需求。一是提出建设人民满意的服务型政府的要求，强调为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。二是提出满足人民群众基本公共服务需求的目标和要求，深化各个民生方面的改革，努力实现公共服务的均等化。三是优化公共资源配置，加大公共财政对公共服务的投入，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村。四是提出创新公共服务体制，改进公共服务供给方式，加强公共设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系的要求。

5、政府职能转变的重点转向强化政府的社会管理职能。近年来，从构建和谐社会的需要出发，正确处理改革发展稳定的关系，对强化政府社会管理的职能提出了一系列要求。一是明确提出中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。二是明确提出社会管理的格局是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。三是提出了加强社会管理的工作重点及主要任务，按照党的十六届六中全会的要求，各级政府适应新形势新任务的需要，深入研究社会管理规律，创新社会管理体制，整合社会管理资源，努力提高社会管理水平。四是进一步完善社会政策，统筹协调各方面的利益关系，建立健全科学有效的利益协调机制、社会矛盾纠纷调处机制和权益保障机制、应急管理机制等。通过完善市场机制和利益导向机制扭转政府，垄断资源配置、收入分配方面职能的状况，强化政府的社会职能。

二、新时期我国政府职能转变的重点和策略

我国政府职能转变虽已得明显的成效，但面对我国社会结构变迁的大背景，即全球化、体制转型、产业升级、社会转型、区域结构的变化，政府职能转变需要从以下几个方面入手。

1、政府职能转变的领域从聚焦经济向更为广阔的领域扩展。转变政府职能的提出，是我国行政体制改革不断深化的结果。改革开放以来，我国经济体制改革的主要任务是建立社会主义市场经济体制，行政体制改革的主要任务被定位在“与建立社会主义市场经济要求相适应”，即侧重在“建立”——在经济领域建立社会主义市场经济体制，在公共管理领域建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。因此，职能转变的取向从总体而言是单维度的——市场化。党的十五大、十六大、特别是十六届三中全会以来，这种单一的经济改革逐步被更广阔领域的改革取代，转变政府职能的工作不断深入，已经不仅仅是为了适应“建立”市场经济、“完善”社会主义市场经济的要求，更是为了适应物质文明、政治文明和精神文明协调发展的需要。这一认识，经历了由“不自觉”到“自觉”的过程。十六届三中全会是自觉认识的标志。③政府职能适应市场经济要求，实际上是满足了效率优先的原则，现在提出完善社会主义市场经济体制，就是说政府职能要适应的不仅是原来认识层面上的社会主义市场经济，而是要适应正在深化认识和正在完善之中的社会主义市场经济，就是要从简单的“效率优先”，发展到“效率优先但要更多地考虑公平”的社会主义市场经济体制。

促进社会的和谐发展，政府要更多体现和履行其公共服务职能，强化公共服务提供者角色。政府管理就是服务，要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。只有实现从管制型政府向公共服务型政府的转型，真正转变政府职能，才能打破体制性障碍，为构建和谐社会提供强大的动力。温家宝总理指出：“全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制。加强防灾减灾能力建设。加强食品药品质量监管，做好安全生产工作，遏制重特大事故发生。”④公共资源要向国家安全、社会治安、社会保障、环境保护、公共教育等领域倾斜。政府当然应该放弃自身利益诉求，并约束特定利益集团的诉求，从全社会公平正义角度运用政府资源，凸显政府的公共性质特征。在建设和谐社会的过程中，政府通过为社会提供公共产品与公共服务，建立政府作为公共利益代表的制度保障，形成完善的公共服务体系，实现人人享有公共服务的目标，满足全体公民最基本的公共服务需要，实现老有所养、贫有所助、病有所医、幼有所教。特别值得一提的是，从国际范围看，在和谐社会建设中，政府通过提供保障性住房，满足中低收入群体的住房需求应该是政府相当重要的职责，在我国有重大的现实意义。最终要达到不断扩大公共服务覆盖面，实现公平服务，提高公共服务水平，建设社会主义的以人为本的社会环境。

2、政府职能转变的内容从单项推进到多项职能之间的合理平衡。政府不同职能之间存在着复杂的关系。一个基本事实是，政府强化公共服务和社会职能，必须拥有相对充足的资源，而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。如果社会经济发展出现滑坡，政府财政资源的汲取必然受到负面影响。这时，纵然有强化公共服务和社会职能的良好愿望，政府也会心有余而力不足。换句话说，政府社会职能和公共服务的有效履行，要以经济职能的有效履行为前提。这一点意味着，强化社会职能和公共服务并不是政府工作重心的再次转移，而是一方面要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡。这意味着职能的高度复杂化，要求职能调整的设计和实施要强化协调和统筹，要求职能结构优化的系统性、整体性和前瞻性。

在市场经济条件下，建设社会主义和谐社会，政府要转变工作领域和工作方式。一是要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现，实现经济社会发展目标，完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。这是政府定位的一个重要转变，意味着政府从直接从事经营活动转向创造和维护公平竞争的市场环境；从提供私人产品、投资于竞争性产业转向提供公共产品、公共服务转变；从对公民和法人的过度管制向为公民和纳税人市场主体提供服务转变。二是要扭转政府直接控制生产、交换、分配的每个环节、垄断资源配置和收入分配方面所有职能的状况，强化政府的社会职能。政府的社会职能表现为政府通过调整社会关系、规范社会行为、维护社会秩序为来对社会活动进行有效管理。三是要统筹协调各社会利益群体的利益整，加大对国民收入二次分配调节力度，完善税收体系，健全社会保障体系，构造和谐的收入分配格局。四是要大力发展文化、教育、医疗、养老、慈善捐赠、社区自治等各项社会事业，培育和完善公民社会，建立政府与公民社会的合作关系，建立和完善社会矛盾解决机制、加强环境保护，实现科学发展。五是要推动社会管理体制的改革和创新，合理调节社会利益关系，着力解决企业改制、征地拆迁、环境保护、劳动争议、涉法涉诉等领域损害群众利益的突出问题，保障人民群众的合法权益；加强和改进信访工作，改善流动人口管理和服务；加强社会治安综合治理，着力解决突出治安问题，防范和依法严厉打击各类违法犯罪活动，维护国家安全和社会稳定。

3、政府职能转变的理念从以物为本向以人为本转变。改革开放30多年来，社会经济发展所呈现出的蓬勃生机主要取决于政府职能转变。然而，政府职能转变中的职能定位和资源配置的一系列复杂问题，使得不少行政机关为此而感到困惑，从而导致了职能转变过程中出现了政策执行迟缓和停滞的现象。因此，改变这种运行状况的重要手段，就是参照国内外行政改革的先进模式，并将其与中国的现实国情联系起来，指导政府机关工作人员的行为，明确具体的工作方向，实行职能转变工作的“标杆管理”，推动职能转变从传统发展模式转向科学发展模式，树立以观念创新引领转型，以体制创新推动转型，以科技创新支撑转型，以管理创新服务转型，以文化创新加快转型的工作理念，促进效能服务型政府的构建。

注释：

①李鹏：《政府工作报告》，人民出版社，1988年版。

②朱镕基：《政府工作报告》，人民出版社，2001年版。

③《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第373页。

④温家宝：《建设服务型政府创造条件让人民批评监督政府》，《人民日报》，2010年 3月 6日。

D63-3

A

1671-2994（2011）06-0162-03

2011-09-23

付思瑶（1987- ），女，黑龙江哈尔滨人，中共黑龙江省委党校政治学教研部硕士研究生。研究方向：当代社会主义理论与实践。

责任编辑：刘建文