新型社会管理体制探析

肖向前

（中共肇庆市委党校 理论研究室，广东 肇庆 526020）

新型社会管理体制探析

肖向前

（中共肇庆市委党校 理论研究室，广东 肇庆 526020）

随着社会阶层的分化，利益诉求增多，矛盾冲突加剧，社会管理领域的新情况、新挑战层出不穷，社会管理的形势不容乐观。作为社会管理主体的政府，必须积极推进社会管理体制的改革创新，对社会事务和社会组织进行规范和引导，培育和健全公民社会，调整社会结构，构建管理高效、保障有力、服务优质的新型社会管理体制。

社会管理；政府职能；管理体制；存在问题；政策选择

改革开放30多年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化，引起了经济体制的深刻变革，社会结构的深刻变动，利益格局的深刻调整，思想观念的深刻变化。这种整体性、全局性的社会变革，既给经济社会发展注入了巨大的活力和生机，又不可避免地带来了社会管理领域的诸多矛盾和问题。面对新形势，必须科学判断和准确把握经济社会发展的阶段性特征，切实加强和改进社会管理工作，探索新型社会管理体制，提高依法管理社会的能力和水平，维护社会的和谐稳定有序，实现长治久安。

一、构建新型社会管理体制的重要意义

根据经济社会发展形势的需要，进一步整合社会管理资源，改善社会组织方式和管理方式，构建适应社会发展要求的、更加有效的社会管理体制具有重要的现实意义。

（一）构建新型社会管理体制是新形势下贯彻落实中央的方针政策，维护社会和谐稳定的重要任务

党的十七大报告明确提出要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2009年12月，全国政法工作电视电话会议进一步提出，要紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。按照党中央的统一部署，维护社会和谐稳定，做好社会管理工作成为党政部门工作任务的重中之重。新时期、新任务要求提高政府管理的服务水平和效率、明确政府在社会管理中的责任，充分发挥政府在社会管理中的主导作用。因此，把建设和谐安康社会摆在了更突出的地位，促进经济社会平稳较快发展，大力推动社会管理工作的改革创新，既是顺应经济社会结构和利益格局的发展变化，也是贯彻落实中央方针政策的要求。

（二）构建新型社会管理体制是应对阶段性社会矛盾和问题，协调各种利益关系的必然要求

经过30多年的改革开放，我国的经济社会发展已进入一个关键时期。国际经验表明，当一个国家和地区的人均GDP处于3000美元阶段，既是黄金发展期，又是矛盾凸显期。目前我国正好处于人均GDP3000美元阶段，为实现长治久安奠定了坚实的物质基础，但也面临各种社会矛盾频发、经济结构转型、利益格局变化的诸多挑战。政府在致力于调整经济结构、推进经济转型升级的同时，必须更加重视社会保障建设，强化社会管理职能，改革和完善社会管理体制，努力提高社会管理水平，才能有效解决各种社会矛盾和问题，协调各种利益关系，实现经济社会的全面、协调、可持续发展。

（三）构建新型社会管理体制是应对城镇化发展、完善社会治安综合治理的重要途径

改革开放以来，我国城镇化速度加快，城镇化水平得到了较大提高。2009年，我国城市化率为46.6%，专家预计，我国“十二五”期间城镇化水平将超过50%，进入城市社会。中国城镇化的快速发展，城镇规模的急剧扩张，城市建设日新月异，吸引了大批农村富余劳力流入城市，形成大规模的流动人口。这些外来人口，既促进了城市经济的繁荣发展，也增加了城市社会保障、基础教育、医疗卫生、交通设施、居住环境、就业服务、社会治安等方面的压力。这些问题处理不好，容易滋生环境污染、交通拥堵、住房紧张、就业不足、治安恶化等“城市病”。城镇化快速发展同样带来了农村地区的社会矛盾和问题，包括农村征地拆迁的矛盾冲突、失地农民的生产生活问题、农村留守儿童的管教问题等。为了应对城镇化快速发展带来的一系列矛盾问题，必须创新社会管理体制，开拓思路，探索和完善社会治安综合治理的方法手段，提高社会管理水平，促进社会的和谐稳定。

（四）构建新型社会管理体制是统筹城乡区域协调发展，防止两极分化的关键环节

我国城乡和区域发展不平衡的问题十分突出，表明中国经济高速增长的成果未能被社会各阶层共享，社会资源分配不公，社会财富畸形集中，贫富差距严重，收入分配形成两极分化现象，导致各种利益群体之间的矛盾和冲突增多，社会利益关系更趋复杂，统筹协调各方面利益关系的难度加大。面对不同利益格局的深刻变化，迫切需要加强社会管理创新，妥善处理各种利益矛盾，从根本上减少社会矛盾的冲突。

（五）构建新型社会管理体制是引导社会组织健康发展，培育健全公民社会的重要举措

随着经济社会的发展变化、社会矛盾的增加和社会利益诉求的分化，政府越来越难以独自履行社会管理职能，而社会组织在某些领域能发挥政府无法替代的作用。当前，各类社会组织在建立社会市场经济体制、加快政府职能转变、维护社会稳定、参与国际交流和合作、促进对外开放、参政议政、加强精神文明建设等方面发挥了重要作用。据民政部统计，截至2009年底，我国登记注册的社会组织总量接近42.5万个，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。然而，受各种因素的影响和制约，我国各类社会组织的整体发育程度和发展水平严重滞后，无法有效发挥社会组织表达利益诉求、实现共同意愿、加强自律管理、提供社会服务、谋求自我发展的功能。因此，政府部门必须创新管理的方式和理念，实现政府职能转变，缩小管理范围和权限，引导社会组织健康发展，培育和完善公民社会，更好发挥社会力量在社会管理中的作用。

（一）社会管理理论准备不足，观念陈旧

从整体来看，我国社会管理理论体系远没有达到成熟的阶段。管理理念落后、管理方式陈旧是造成社会管理效率和管理成本无法显著提高、长效管理机制难以形成的重要原因。社会管理理念落后主要表现在：重体制轻社会、重管理轻服务、重政策轻法治等。当前我国社会管理中有一种基本论调：群体性事件的爆发多是利益驱使造成的，如果能够满足群体性事件中民众的利益诉求，就可以保证社会稳定。这种维稳理念模糊了权利与利益之间的差别，在处置影响社会稳定的事件时，错误地将人民群众的权利诉求当成可以货币化的利益，强制式地拿钱买平安，结果导致社会更加不稳定。

（二）社会管理体制缺乏系统性，有待进一步协调

在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。通过政府与社会的良性互动，实现政府、社会、公民的共治，已成为当代重要的社会治理模式。在现有体制下，社会管理有两条主线，一是地区——块块管理，二是部门——条条管理，“条条”与“块块”的矛盾长期存在。一般情况下，地区的“块块”管理以行政管理为主轴，应对突发事件和重大行动的效率都很高，但在很多情况下，受部门利益的掣肘，其效能被耗降。部门的“条条”内部管理也很有效率，但其掌握的社会资源与信息极其有限，为社会提供服务的能力大为降低。部门与部门、地方与部门、不同地方的部门、不同部门的地方之间，严重缺乏信息沟通和协调机制，极大地制约了行政效率与效能的提高。

（三）社会管理的社会基础、技术支撑和物质保障不牢固

1、社会管理的社会基础不牢固。第一，民间组织发育不良，公众参与渠道不多，难以在社会管理中发挥应有的作用。第二，专门的社会管理人才和专业化的社会工作人才严重缺乏。长期以来，我国社会管理和社会工作实行行政性的、非专业化的运作模式，从事福利性、服务性、公益性活动的职业人员基本上都是以行政干部和准行政干部的身份出现的，没有受过系统的专门培训。第三，事业单位改革滞后。事业单位、中介组织、政府机构和社区自治组织不分，导致事业单位行政化和自治组织行政化的倾向严重，影响社会事业和社会自治的健康发展。第四，行政性和社会性事务的过重负担，削弱了基层自治组织实行自治管理的能力。

2、社会管理的技术支撑不牢固。第一，社会人口管理没有完善的信息化管理平台。目前人口的信息化管理仍然依赖于公安部门的户籍管理，社会保障政策难以设计与实施，限制了人力资源的市场配置与合理流动，制约了信贷、治安、就业等社会政策的设计与安排。第二，社会统计管理没有建立信息平台。长期以来，社会统计的许多数据的权威性得不到尊重，既不被世界认可，又不被社会大众接受，其根本原因是基础数据统计手段原始，人为因素高，更重要的是没有一套现代、真实、及时、行之有效的信息归集手段与方法。

3、社会管理的物质保障有待加强。政府的职能转变尚未到位，各级公共财政投入偏少，对农村地区的投入更少，基本的社会公共服务供给严重滞后而且明显有失公平。我国用于保障社会民生的资金，除了用于原有的义务教育等各项惠民政策以外，还需要增加对医疗、卫生、社会保障、“三农”等重点民生项目的投入，才能满足人民群众的需要。

（四）政府社会管理职责不明晰，部门权限有待优化

20世纪90年代以来，虽然政府对社会管理体制进行了一系列改革，但是，由于各项改革不配套，对接障碍重重，管理职责不清，各自分工不明，相互对接困难，甚至严重脱节，社会管理中交叉错位与断层缺位并存，造成了多头管理、扯皮推诿、无人问津的无序化现象。具体包括：管理分散、政出多门、各自为政；管理机制的层次不清；社会运行机制缺乏有效的监督。从实际看，目前的社会管理职能主要是由公安部门和民政部门负责，但是，公安部门承担了过多的社会管理职责，任务繁重，责任和权限不清晰。同时，基层公安部门的财权不足、事权有限、动力不足，也导致多发生在基层的社会管理问题难以得到有效处理。相对而言，民政部门所承担的职责对于社会管理工作理应发挥基础性的作用，但是，在我国政府的职能架构中，公安部门和民政部门相互之间的职能边界划分模糊和交叉，没有明确体现民政部门的职能和职责在社会管理工作的基础性作用。

三、构建新型社会管理体制的政策选择

坚持科学发展观，建设社会主义和谐社会，健全社会管理格局，迫切需转变传统的社会管理理念，建立政策机制完备、由政府主导的多元社会管理主体协同、管理高效、措施得当、服务优质的社会管理体制。

（一）创新社会管理理念，加快政府职能转变

1、坚持科学发展观，转变传统发展理念。发展是现代政府的第一要务，发展能力是政府行政能力的主要内容。树立科学发展观念是提升发展能力的根本前提，为此，一是应彻底摈弃传统的“以经济指标增长为中心”的单一的、片面的观念，树立“以社会和谐发展为核心”的综合的、全面的科学发展观。二是要以建设“社会发展型政府”为目标，树立以人为本的发展新思维，政府职能重心应该从以前重GDP、重生产建设、重经济干预，转向重视教育、卫生、生态环境、基础设施建设等社会管理方面。三是要注重发挥政府与市场“两只手”的作用，用改革的思路与办法解决前进中的矛盾和问题，积极向改革要发展的优势、资源和空间。随着改革的不断深化，改革重点也应从经济领域转向社会领域，从社会领域转向政府改革自身，致力于促进经济社会的全面、协调、可持续发展。

2、转变政府职能，构建服务型政府。切实转变政府职能，实现从重管理向重公共服务的转变：一是政府向社会提供的最主要的公共产品是制度和服务，特别是制度性公共产品，尤其是要提供一个稳定、统一、公开、可预期的制度环境，保证各种创新机制的有效运转，保证市场的公平竞争秩序。二是创新政府的管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。政府要树立以人为本、依靠群众的理念，以满足人民群众的需求为目的，以提高服务水平为目标；要强化“服务就是管理”的理念，建立规范高效的服务流程，不断增强服务效能。

3、探索政府服务的新形式，推进政府购买服务。政府购买服务，是指政府通过把关系到社会发展和人民生活的公共服务事项交给资质合格的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的形式，吸收社会组织提供公共服务，从而实现政府职能社会化的过程。推行政府购买服务，不仅使政府从繁琐、具体的事务中摆脱出来，而且使政府社会服务的职能，通过规范的社会化工作得到了进一步的强化，提高政府的管理质量和服务水平。与此同时，政府购买服务有利于培育和发展社会服务产业，增加社会就业岗位，具有一定的政治价值和社会意义。目前，我国珠海市对政府购买服务进行了有益的尝试，逐步将部分行业管理与协调职能、社会事务与服务性职能、技术服务性职能与市场监督职能剥离出去，转移给社会组织承担，收到了较好的效果，值得借鉴。

（二）建立健全社会管理机制，切实维护社会稳定

1、构建维护社会稳定的工作机制，保障公共安全。稳定是和谐社会的核心内容，提供安全是现代政府公共治理的重要职能。为适应社会转型对公共安全多样化的需求。一是政府履行安全提供的职能要从被动的、消极的“反应式治理”向主动的、预防的“积极式治理”转变。二是要坚持“打防结合、预防为主，干群结合、依靠群众”的工作方针，健全社会治安综合治理工作机制，有效发挥司法机关惩治犯罪、化解矛盾、维护稳定的职能作用，确保人民群众安居乐业、社会政治稳定和国家的长治久安。

2、完善社会保障制度，构筑社会稳定的 “安全网”。强化社会保障体系建设，需健全以社会保险、社会救济、社会福利为主体的社会保障制度，优化现行财政支出结构，加大财政支持的力度，推动社会保障体系的社会化、法制化、信息化进程。在养老服务方面，可探索社区居家养老服务模式，加快发展适度“普惠型”老年福利事业，实施社区居家养老服务，建立社区综合养老服务平台，推进“老年人呼援服务系统”建设。在住房保障方面，可借鉴香港发展公屋的经验，建立公共租赁住房制度，解决无力购买经济适用房又不能享受廉租房的“夹心”低收入家庭的住房问题，扩大住房保障的覆盖面。

3、构建社会矛盾化解机制，实现经济社会的长治久安。一是要完善重大事项公开听证制度，从源头上防止产生不稳定因素。凡重大工程立项、重大举措出台前，各级党委政府都要采取公示、听证等方式广泛听取民意，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，确保决策的合法性、合理性、可行性和安全性。二是要完善政府对社会矛盾化解的调处机制与权益保障机制，健全完善日常排查、重点排查、敏感时期集中排查等工作制度，及时解决群众关心的切身利益和实际困难。建立畅通的意见诉求表达机制，推行决策民意征询制度和专家论证制度。三是要健全社会矛盾调解的监督、考核和追究机制，强化督促检查和考核奖惩，规范考核程序和考核内容，把考核结果作为衡量领导干部政绩、晋职晋级和奖励惩处的重要依据。

（三）构建公民社会自治管理机制，完善新型社会工作体制

1、大力推动社会组织的发展，培育完善公民社会。社会性是政府社会管理的基本属性，公民社会是政府公共管理的基础，现代政府治理改革与职能优化必须整合利用各种社会组织的力量。一要大力引进社会工作理论，积极培育和发展社会工作专业服务机构。加强社会工作人才队伍建设，引进社会管理和服务的专业型人才，强化对社区工作者的教育培训，提高社区工作者的服务水平。二要充分发挥社会组织的作用。探索由社会组织推荐人大代表和政协委员，增加社会组织代表人士在人大、政协委员中的比例，使社会组织成为各方反映意见和建议的有效渠道；探索人民团体引领相关社会组织发展的新模式，发挥人民团体的桥梁纽带作用。三要制定并兑现各项扶持政策，为增强社会组织的自我发展能力提供良好环境。在社会组织发展的初始阶段，自我发展能力比较脆弱，需要各级政府制定并兑现各项扶持政策，在会费收取、财务制度、票据管理、税收减免、社会保险等方面提供政策支持。

2、创新基层社会管理体制，发挥基层自治管理的作用。积极推进以城乡社区为主体的基层社会管理体制改革，整合基层社会管理资源，减轻基层自治组织的行政性、社会性工作负担，增强基层自治功能，是健全社会管理格局、提高社会管理能力的一项基础性工程。一是在城市社区，可开展城市社区民主自治和社区社会组织培育发展试点工作。构建新型社区管理格局，增设社区工作站，发展社区民间组织，健全彼此互联互通互补的管理机制，形成社区管理合力；实施包括社区建设工作方案、社区民主自治组织运行体系设计等在内的社区民主自治工作指引，在现有居民代表会议、社区居委会、协商议事委员会的基础上，建立社区监督委员会，逐步构建“议事——决策——执行——协助——监督”的社区民主自治体系。二是在农村社区，可推行以“十户联保”为基础的自治型管理模式。以“十户联保”为切入点，建立健全“户户联保、小组联防、村村联动”的“三联”机制。同时，将“十户联保”与村老人协会、村慈善会相结合，将原来单一为老人服务延伸到扶贫救济、青少年教育等，促进农村社区的常态化、制度化管理。

①唐铁汉、袁曙宏：《公共管理创新》，国家行政学院出版社，2007年版。

②何增科：《中国社会管理体制改革路线图》，国家行政学院出版社，2009年版。

③李庆钧、陈建：《中国政府管理创新》，社会科学文献出版社，2007年版。

④陈宇海、陈晓煌：《城市社会管理存在的问题及创新研究》，《福建行政学院学报》，2008年第6期。

⑤郁建兴、吴玉霞：《社会管理体制创新与服务型政府建设——基于浙江省宁波市海曙区的研究》，《当代中国政治研究报告》，2010年第1期。

⑥俞可平：《推进社会管理体制的改革创新》，《学习时报》，2007年第4期。

⑦张维迎：《信息、激励与连带责任》，《中国社会科学》，2003年第3期。

责任编辑：刘建文

C916.1

A

1671-2994（2011）02-0134-04

2011-02-21

肖向前（1982- ），男，广东肇庆人，中共肇庆市委党校理论研究室助教。研究方向：政府职能和社会管理问题。