对我国淡水资源可持续利用法律和政策的分析

石岩

（吉林省四平市梨树县环境保护局，吉林 1365007）

淡水资源枯竭与污染是全球面临的十大环境问题之一,关系到人类生存和社会发展的基本物质条件，随着工业化进程的加快和经济的发展，自然资源的不合理开发利用问题越来越突出，造成了环境的污染，破坏了生态平衡，水环境的污染也在日趋加重，使世界正面临着水的危机，并威胁着人类的生存和发展。对我国来说加快治理水污染，保护水资源，节约用水，是中国各级政府当前所面临的重要而紧迫的任务,是中国实施可持续发展战略的关键。

1.我国淡水资源的特点和问题

1.1 我国人均占有淡水资源量低

我国可再生淡水资源每年为28000亿立方米，居世界第六位，单位面积淡水资源为292毫米/年，相当于全球平均值的91.5%，由此可见我国并不是淡水资源总量特别贫乏的国家。但人均淡水资源占有量仅约为2300多立方米，属缺水国家。

1.2 淡水资源在空间上分布不平衡，北方地区缺水严重

全国淡水资源有80.4%分布在长江流域及其以南地区，该地区的人口占全国的53.5%，耕地占35.2%，人均水资源量3480立方米，属于人多、地少、经济发达、水资源相对丰富的地区。长江流域以北广大地区，人口占全国的44.4%，耕地占全国的59.2%，水资源仅占全国的14.7%。人均水资源量747立方米，属于人多、地多、经济相对发达、水资源短缺的地区。

1.3 水质污染日益严重，水环境进一步恶化

20世纪80年代以来，我国水环境总体呈恶化趋势，水体受污染严重，受污河水逐年增加，污水排放量近20年来翻了一倍，排污超过了河流的纳污和降解能力。地下水的开采超过了其补给能力，引起水生态环境恶化、海水入侵、地面沉降等现象。加剧了水资源紧缺，威胁人民健康，影响了工农业生产。

2.人口对淡水资源可持续发展的影响

可持续发展主要涉及人口、资源、环境、经济和社会等方面，中心是人口。人口与资源的可持续发展是全部可持续发展的条件。淡水资源作为自然资源的重要组成部分之一，其可持续利用是促进可持续发展的基本资源保证。

2.1 人口数量的影响

我国淡水资源总量虽不低，但人均资源量却很贫乏。目前我国人口已达13亿，中国的人口经过20多年生育率长期持续下降，人口数量得到了一定的控制，但是仍有一定的增长惯性，预计2050年增加到16亿左右。若水资源的再生速度落后于人口的增长速度，则会引起人均水资源量的再次下降。

2.2 人口素质的影响

去年北方地区频频出现沙尘暴，源头无林，土地沙化则是沙尘暴根源，而无林的根本原因又在于人为毁林和无水成林，人为的浪费、污染和管理不善，更加剧了水资源危机。

2.3 人口城市化、经济发展的影响

随着社会进步和经济发展，人口城市化的步伐越来越快，生活用水量也相应增加。另外，工业化和人口城市化对水资源的污染也日益严重，水污染导致环境质量降低，主要表现在两个方面，一是降低了水环境本身所具有的资源价值；二是降低了环境系统所提供的舒适性服务，同时削弱了环境系统本身的生态服务功能。

3.淡水资源可持续利用的对策研究

3.1 控制人口数量，提高人口素质，加强全民节水意识

今后我国淡水资源总量不会有实质性的改变，而人口数量仍将有所增长。同时，提高公民素质也很关键。开展多种多样的群众性宣传活动，提高公众的节水意识。节水者奖励，浪费者应当受到惩罚。

3.2 加强水资源的科学管理

一是利用经济杠杆节约水资源，同时进行水价改革。旨在运用价格杠杆唤醒人们的忧患意识，节约用水；并实行了污水集中处理，保护水资源。

二是要加强执法力度，我国已出台了《水法》、《水污染防治法》等多部与水有关的法律、法规，制定了相应的实施细则，使水资源的管理纳入法制化轨道。

三是重视水资源的保护。使用清洁生产技术，减少废水的排放，通过各种措施使工业排放的废水达到一定的标准后再排入公共水体；加强城市下水道及生活污水处理设施的建设，防止生活污水污染河流和湖泊中的水体。

四是进行污水资源化。污水资源化是将不含有毒物质的污水直接用于农业灌溉，或经一级处理后用于城市公共用水。将污水处理回用于农业与污染治理有机地结合起来，对于解决我国水资源的短缺和水环境的改善有特别重要的意义，应作为水资源持续发展的重要战略措施来抓。

3.3 开源、节流、保护水资源开源措施

南水北调每年可净引水12亿m3；工业清洁生产、人工增雨，成本只有0.03美元/m3，大大低于净化方法的0.4美元/m3，据估算每年经过北京上空的水汽只有不到20%变为自然降水，因此增雨潜力很大；利用河道、平原水库、深井、废弃砂石坑等进行回灌，北京市地下水超采已腾空了8.00亿m3的地下库容，可以用来盛纳多余的雨洪；开发西山山前岩溶裂隙水可以为北京提供新的水源。

3.4 提高水价

提高水价是可持续利用的经济保证，水价政策事实上是一种鼓励消费的“消费型水价”政策，应提高水价并超额累加。

3.5 农业生产减少面源污染，提高用水效率大田作物生产要减少农药和化肥的使用量, 研究方法定量化、精确化。

改良施肥方法，同时增加渗漏；在农田和河流之间的缓冲带能够阻止硝酸盐往地表水的移动；其他措施如精确农作、营养管理计划、保护耕作、高种植等控制养分流失的方法正被提倡。控制畜牧养殖场的规模，并加强对畜禽粪尿的管理。另外改革灌溉措施如交替隔沟灌溉技术可以明显提高作物水分利用效率。

4.水资源利用的法律研究

4.1 现存的弊端

4.1.1 涉水收费管理体制存在严重弊端

目前有关排污收费、污水处理收费及用水收费分属环保、建设、水利等多个部门，形成利益部门化，使“谁污染谁治理”的原则实质上变异成“谁污染谁付费，谁收费谁使用”。“谁收谁用”造成大量的收费被用于水污染防治以外的用途，收费的使用缺乏有效监督，而污染的制造者则在缴费后取得合法的排污权。

4.1.2 缺乏市场竞争

市场竞争原则和市场机制在水污染防治中没有发挥应有的作用，大部分城镇集中式污水处理厂仍然作为事业单位由政府部门垄断控制，缺乏竞争，造成政府财政投入的资金和收费使用效率不高。

4.1.3 执法不严

执法不严使得违法者认为违法成本不高，比花大量的金钱去治理污染更为合算。这也是造成太湖水环境质量不能根本好转的原因之一。

4.2 可采取的法律措施

4.2.1 开征环境税

对直接或间接造成环境损害，包括水污染等的一切单位和个人普遍开征环境税。按该单位或个人生产产品或提供服务的销售收入的一定比例作为税率，将征收的全部环境税用于水环境和大气环境等的修复保护。

4.2.2 普遍开征排污收费

在提高污水排放标准的同时应相应地提高污水处理费的收费标准，为污水处理厂的建设和运行管理、改善流域供水条件提供更多的财政支持。

4.2.3 引入市场竞争机制

在污水处理领域积极开放市场引进外资、民资，引入市场竞争机制，打破部门垄断，实行特许经营制度，提高财政资金和收费的使用效率。因此，必须将污水处理作为一个特殊的产业来经营，所有污水处理厂均应实行公司化管理，政府只负责授予这些污水处理公司一定年限的特许经营权，同时确定这些污水处理公司尾水的排放标准并对实际运行中尾水排放是否达标进行监测。

4.2.4 完善税收法律和政策

完善现行的税收法律和政策，扶持、鼓励企业自建污水处理厂，促进污水处理产业的发展壮大，如通过税前列支，加速固定资产折旧，对从事污水处理的企业实行税收优惠等政策措施，鼓励企业发展循环经济、清洁生产。

4.2.5 实行集中收费和收用分离制度

可将目前建设部门征收的污水处理费、环保部门征收的排污费和超标排污费、水利部门征收的水资源费等实行集中统一收取。实行集中收费、收用分离的主要目的是为了真正落实“谁污染、谁治理、谁付费”的原则，防止收费被移作他用和收费利益部门化，防止在管理部门和污染制造者之间形成相互依赖的共生关系，提高所收费用的使用效率。

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