关于以省为单位实施动物疫病区域化管理及对跨省动物采取无疫区检疫措施的探讨

邓 勇，肖 颖

（1.重庆市动物卫生监督所，重庆 401121；2.重庆市动物疫病预防控制中心，重庆 401147）

种种迹象表明，动物异地频繁流通，已成为当前引发动物疫病发生的主要原因。旧病未除，新病增多，加之病毒变异，毒型增多，多病原混合感染普遍，环境致病微生物污染日趋严重，使得通过免疫、常规检疫和扑杀等防控措施变得越来越困难。如何采取新的防控措施，加强对动物及动物产品的流通监管，防止动物疫病跨区域传播，提高综合防控能力，应当成为当前兽医工作研究的重点。

1 动物远距离移动中存在的问题

从目前的情况看，远距离运输动物而跨区域传播动物疫病已成为当前动物疫病发生的最主要因素。疫病随着公路、铁路沿线走，动物价格地区差异大时，疫情也越严重。有的地方一发病，当地和周边地区的动物价格下降，就加速了外流和长途运输。由于面源污染严重，调运畜禽中存在隐形带毒个体，在调运时突然混群及应激反应等因素导致发病，或经长途运输后动物机体因抗病力普遍下降导致发病。

2 常规控制措施已不能满足需要

目前，我国现行已采取的控制动物移动措施，包括实施动物产地检疫、省际动物卫生监督检查站监督检查和乳用种用动物调运审批等，加上疫区管理的特殊措施，均不能满足防止动物疫病跨区域传播的需要。

2.1 产地检疫方面 在动物及动物产品流通监管方面，管得“最松”的是产地，“最严”的是到达地，从地区利益和部门利益的角度出发，都愿意多调出动物及动物产品；部分检疫人员把关不严，其手中权力“太大”，随便开出检疫证明就可以让动物及动物产品通行全国。同时，常规产地检疫难以发现潜在感染的动物或抗体水平低下的动物。

2.2 省际检查站监督检查方面 随着交通建设的突飞猛进，目前已设置的省际动物卫生监督检查站数量难以覆盖所有交通路网，特别是随着高速公路的快速建设，使得跨省市的动物及动物产品难以接受检查。更为重要的是，现行法律法规没有规定跨省市运输的动物及动物产品必须接受检查站的监督检查（实施无疫区管理除外），这就使得大部分运输的动物及动物产品没有接受检查站检查，而是长驱直入到达目的地。

2.3 乳用种用动物调运审批方面 《动物防疫法》规定：跨省市引进乳用、种用动物的，应当向输入地省级动物卫生监督机构申请办理审批手续，乳用、种用动物到达目的地后应当进行隔离。实际上，到达省市的审批许可及到达后的隔离检疫就是一种国际规则的区域化管理措施。

目前，我国动物防疫法律法规在相对人法定义务方面，除乳用种用动物跨省调运外，调运其它动物没有向到达地申报许可的义务，在运输途中没有必须接受省际检查站检查的义务，动物到达后，特别是再饲养动物到达后，也没有必须实施隔离的义务，这就在很大程度上造成了到达地的监管工作难以到位。

3 已经具备加强动物移动控制的条件

3.1 国际有规则

对动物疫病实施区域化管理，建立区域化管理区域。各区域间的动物及动物产品流通实行严格的准入机制，降低动物疫病通过流通传播或扩散的风险，是国际规则的要求及各国实践经验的总结。各国为应对跨区域传播的动物疫病，均对动物及动物产品采取了严格的准入管理措施，有了较为成熟的经验，最终，这些经验都成为国际通行的规则，并在《国际动物卫生法典》中进行了明确，这些规定适用于国与国之间动物及动物产品流通控制，也适用于国内不同区域之间调运的流通监管。对动物疫病实施区域化管理已成为发达国家预防、控制、消灭动物疫病的通行做法和首要措施。笔者认为，我国地域广，载畜量大，动物疫情复杂，特别适用国际区域化管理的通行做法和规则。

3.2 省市有做法

为有效控制流通领域的动物疫情，确保跨区域流通的动物及动物产品安全，部分省市陆续利用地方立法、出台相关政策，以及充分利用新修订《动物防疫法》的规定，加大了对跨区域流通的动物及动物产品的控制。海南、上海、北京、浙江、重庆等省市逐步开始实施不同形式的动物疫病区域化管理措施，不断提高区域的动物保护水平，在动物及动物产品准入管理、企业和经营者备案、指定通道进入和引入隔离等方面，已有较成熟的作法。此外，许多地区和区县在经历动物疫病的惨痛教训之后，积极探索，出台了一系列外引动物管理办法和措施，效果显著，对当地动物疫病的防控发挥了极其重要的作用。

3.3 法规有支撑

控制动物远距离移动不是一项单纯的技术措施。从法律层面分析，调运前的准入或备案管理、调运中的指定通道进入、调运后的隔离检疫合格等，均属于行政许可的范畴。按照行政许可的设置规则，只有法律、法规可以设置行政许可，通过规章设置的必须一年后上升为法规。因此，采取区域化准入管理措施，最需要解决的是合法性问题，必须有强有力的法律法规作为支撑。这也就是许多地方通过市县政府出台文件，或通过防治重大动物疫病指挥部、兽医主管部门和动物卫生监督所设置一系列准入管理措施实际上并不合法的原因。

笔者认为，在新修订《动物防疫法》的框架下，不需要再进行大法的修订和地方立法，而只需要把新法第24条和第45条设置的区域化管理和无疫区检疫用在控制动物跨省移动上，并在农业部规章或是规范性文件层面跟进的情况下，就可以解决依法实施的问题。在国家大量削减行政许可的情形下，在国家层面的法律法规体系下增设一个行政许可不容易，而这次新法新增了无疫区检疫这一行政许可及相应的法律责任，这就使得控制动物跨省移动和实施准入管理有了国家层面的法律法规支撑和保障，这实际上可以看作是一项重大的政策调整。

4 建议

4.1 建立与国际接轨的区域化准入措施。从国际规则来看，区域化管理主要是包括风险评估、事前准入、口岸进入和隔离检疫等措施；从省市作法来看，上海、北京、浙江、海南、重庆等省市采取事前备案许可，事中指定道口进入，事后再饲养动物隔离观察等措施；从一些地区和区县的做法来看，采取的也是事前准入和事后隔离观察等措施。因此，无论国际规则，还是各省市通过立法采取的措施，还是部分地方自行采取的措施，都可以归结到调运前的许可，进入区域的指定道口管理，以及再饲养动物隔离检疫这三项措施。我国要杜绝和减少动物调运带来的疫病传播风险，应当考虑充分利用国际规则和区域化准入管理这一合法的技术手段，充分利用各省市和部分地方成熟有效的外引动物管理经验，全面实施区域化准入措施。

4.2 明确三个观点

4.2.1 以省为单位实施区域化管理。随着我国交通建设的突飞猛进，高速公路、铁路、航空网络的不断延伸，原有的山脉、河流、盆地和半岛等地理屏障作用被弱化，而行政区域的“区域”概念正在不断加强。同时，省际间设动物卫生监督检查站，以及种用、乳用动物跨省调运审批，实际上就是一种以省级行政区域为单位而实施的一种区域化管理措施。因此，建议我国采取以省为单位的动物疫病区域化管理措施。

4.2.2 全面开展无疫区建设。在目前国内疫情异常严峻的情况下，应当全面开展无疫区建设，尽量淡化无疫区建设的结果，专注于其建设过程，把相关管理制度建立起来，把区域化管理措施和无疫区检疫措施利用起来，在强有力的控制动物区域流动的基础上实施免疫净化、监测净化和扑杀净化措施。

4.2.3 对跨省动物调运实施两个行政许可。要在加强输出省管理的基础上，充分发挥输入省的积极作用，给予其调控手段—区域化管理和无疫区检疫措施，用产地的输出许可和到达地的准入许可《动物防疫法》第43条和第45条）两个行政许可来控制动物跨省调运。

4.3 突破三个障碍

4.3.1 对无疫区实施两次验收。采取无疫区检疫措施应当是无疫区建设的第一步，试想一个地方如果不先采取无疫区检疫措施，如何能开展免疫净化和监测净化，如何能建成无疫区。对这一问题，可考虑采取两次验收的方式，即第一次是国家层面验收省市是否具备无疫区建设条件，如果具备条件，就同意该省市开始无疫区建设并实施无疫区检疫，第二次验收是最终能否通过评估的验收。

4.3.2 给予无疫区检疫恰当定义。无疫区检疫和现在的内检完全不同，而与进出境口岸检疫相差无几。无疫区检疫本就是一种外检的做法，应由调运前的许可、检查站检查和引入后隔离检疫三大环节，以及建立调运风险评估机制构成。这里需要说明的是，调运前的许可、检查站检查和引入后隔离检疫是无疫区检疫的三个环节，共同组成了无疫区检疫这一个行政许可行为，而不能机械的把无疫区检疫一分为三，误认为是三个没有法律支撑的行政许可。

4.3.3 建立适当动物卫生保护水平。我国目前出台的无疫区管理规定相对国际规则而言，在流通控制方面有所放宽，而即便如此，各省市按此要求去做，仍然非常困难。因此，可考虑让各省市自行确定适合本省的“适当动物卫生保护水平”，根据情况选择相关控制措施，分步实施，逐渐接轨。在控制的疫病种类方面，可先控制口蹄疫和高致病性禽流感；在控制动物及动物产品种类方面，先控制口蹄疫和高致病性禽流感的易感动物及动物产品，并重点控制动物，适当放宽产品，最后才考虑实施“运肉不运畜”；先重点控制再饲养动物，适当放宽屠宰动物；先重点控制长途运输的动物，适当放宽短距离运输的动物。在动物隔离方面，先不要严格要求隔离场必须设在缓冲区，对隔离的场地条件要适当放宽，隔离的时间也不能按照30～45天的隔离时间一步到位，隔离重点要针对再饲养动物，对屠宰动物暂不考虑隔离。

4.4 推进六项措施

4.4.1 事前准入 跨省引进动物及动物产品，调运前向输入地动物卫生监督机构申请，办理准引手续。在取得到达地的许可后，货主向产地动物卫生监督机构申报检疫，取得产地的检疫证明。这里需要说明的是，事前准入可以有两种做法，一种是低层次的准入方式，即只需要每一批次调运前的申请许可；另一种是较高层次的准入方式，即要求引入动物必须要亲自符合要求且备案的规模场，动物产品必须来自符合要求且备案的规模屠宰加工企业。

4.4.2 指定道口进入 指定通道应当是由省级人民政府指定并公告，允许无疫区外动物及动物产品进入无疫区的通道，指定通道应设动物卫生监督检查站。

4.4.3 隔离检疫 再饲养动物跨区域调入后，在输入地指定的检疫隔离场，或在经营者自己选择的符合条件的场所进行隔离观察。隔离观察期满后，检疫合格的准予分销或混群饲养，不合格的采取相应处理措施。

4.4.4 风险评估 风险评估的方式有多种，其中一种是在货主提出调入申请时，到达地动物卫生监督所根据国家对各地的疫情通报，根据本省无疫区控制动物及疫病的种类，以及输出地之前调入的动物免疫、监测、检疫和发病等情况，进行综合风险评估，以决定是否允许货主调入动物或动物产品。

4.4.5 逐步推进 在全国实施区域化管理和无疫区检疫可考虑逐步推行的过程，可从实施了区域化管理和无疫区建设的省市开始，再到基础条件好的省市，最后在全国推行。

4.4.6 经费保障 笔者认为，区域化管理和无疫区检疫是一项投入最少，但有可能见效最大的动物疫病防控措施，其前期实施基本没有费用，只需要农业部出台政策，各省市按照新修订《动物防疫法》第45条的规定，争取地方政府承担无疫区检疫的费用。后期国家层面可在检查站、隔离场及无害化处理场建设方面予以跟进。

无论采取何种控制动物移动的措施，均有利有弊，如采取前面所述措施，也可能出现地方保护和技术壁垒，在一定程度上影响动物及动物产品的流通。但笔者认为，在目前国内严峻的动物疫情形势下，各省市采取区域化准入措施和无疫区检疫措施，利将远大于弊。

[1]第10届全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国动物防疫法[Z]. 国家主席令[2007]71号.北京：第10届全国人民代表大会常务委员会，2007-08-30.

[2]农业部. 无规定动物疫病区评估管理办法[Z]. 农业部令[2007]1号.北京：农业部，2007-01-23.

[3]农业部. 无规定动物疫病区管理技术规范（试行）[Z]. 农医发[2007]3号.北京：农业部，2007-01-25.

[4]刘俊辉，张衍海，郑增忍，等.实施动物疫病区域化管理促进动物及动物产品国际贸易 [J].中国动物检疫，2009，26（2） ：2-4.

[5]张衍海，刘俊辉，范钦磊，等.动物疫病区域化管理的新模式——生物安全隔离区划 [J].中国动物检疫，2008，25（9） ：9-11.

[6]赵维，郑增忍.动物疫病区域化管理国际规则与我国无规定动物疫病区建设策略研究 [J].中国动物检疫，2008，25（12） ：1-3