集体林权改革背景下林权纠纷解决机制的完善

巩 固

(浙江工商大学诉讼法学研究中心,杭州 310018)

集体林权改革背景下林权纠纷解决机制的完善

巩 固

(浙江工商大学诉讼法学研究中心,杭州 310018)

林权纠纷具有主体集中、内容多样、原因复杂、利益高额、冲突严重、长期反复等特点,集体林权改革的全面推进短期内将加剧林权纠纷,必须妥善解决。现行林权纠纷解决机制存在和解形同虚设、行政处理不够公正、诉讼作用有限、调解不够规范、仲裁欠缺专业性等缺弊,应当加以完善。完善措施包括：注意因地制宜,统一处理规则,规范行政处理,强化诉讼功能,提高调解质量,建立林业仲裁,以及在条件成熟时制定专门的林业纠纷处理法规。

林权纠纷;解决机制;现状;不足;完善

集体林权改革的重要性毋庸置疑。但要注意的是,任何改革都会因对旧秩序的挑战和既有利益格局的触动而引发纠纷,如果没有良好的纠纷解决机制,不能对争议进行及时、有效的处理,改革将会遭遇强大阻力,甚至陷于停滞。因此,建立完善的纠纷解决机制,是顺利推进林改的重要保证,也是实现“林区和谐”的关键。

林改对林权纠纷带来何种影响,我国现有林权纠纷解决机制能否适应实践需要,应如何加以完善,本文试析之。

一、集体林权改革与林权纠纷

(一)林权纠纷的概念与特征

林权纠纷,又称林权争议,是指双方或多方当事人因森林、林地、林木所有权或使用权而产生的争议。与通常农业纠纷或经济纠纷相比,林权纠纷具有下述特征：

1.纠纷主体的集中性。由于我国森林资源的公有制属性,现实林权主体多为国有单位、集体经济组织及其成员,故林权纠纷多发生在这些主体之间,包括：国有林场、自然保护区等国有单位之间,村组集体经济组织、集体林场等集体单位之间,国有单位与集体单位之间,林农之间,林农与国有单位或集体单位之间等[1]。又因为国家对林业管控较严、介入较深,林权状况往往与行政行为密切相关,故行政机关常会卷入纠纷,成为当事人或第三方。

2.纠纷内容的多样性。林权是一项内容丰富的权利,是与森林相关的诸多权利的统称,包括林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权以及作为林地林木之整体的“森林”的所有权或使用权,这些权利既可以相互分离,为不同主体单独享有、分别行使,也可以有各种形式的组合,故林权内容丰富,涉及利益多元,这也导致林权纠纷内容的多样性。实践中常见的纠纷包括林地权属纠纷、林木权属纠纷、承包经营纠纷、流转合同纠纷、抵押处置纠纷、收益分配纠纷、征地补偿纠纷等。

3.纠纷原因的复杂性。首先,山林的特性决定了确定山林界址的困难,不同主体的山林之间往往没有明显界限,难以清楚划分。其次,历史遗留问题。我国林权制度历经土地改革、合作化、人民公社、“四固定”、家庭联产承包责任制、林业“三定”等不同时期,政策多变,做法不一,再加上不同地方对政策的理解、执行不一,行政区域界限变动等原因,导致林权处理依据庞杂,“难有一定之规”。再次,林业管理体制不顺,行政行为不规范。如林权证对于林权的确定具有重要意义,但其发放工作量大且面广、任务繁重,常有工作人员因工作不细致出现错登、漏登、误登,导致权证记载与实际情况不符,催生纠纷。比如一地双证或多证;大证套小证、证与证之间重叠;边界无明显的固定标记以及树种、林龄、指示植物等填写的不完整;地点、坐落、地名不统一,不能被当地大多数民众所认同;漏发证件等[2]。

4.纠纷利益的高额性。与通常农业纠纷相比,林权纠纷具有量大、面广、价值高昂的特点,往往动辄涉及几十上百亩森林,有时甚至达数千亩。随着近年来林木产品市场价值的大幅攀升,这些争议森林也身价倍增,加剧了相关主体的争夺。

5.纠纷冲突的严重性。由于林权主体具有集中性,且主要在农村地区,涉及因素复杂,再加上巨大的利益诱惑,导致原本简单的民事纠纷最终常常演化为激烈冲突,呈现群体性、暴力化特征。这在纠纷发生在不同村集体、单位或宗族之间时尤为普遍。在一些矛盾集中的林区,因林权纠纷引发乱砍滥伐、哄抢林木甚至群体械斗屡见不鲜,成为影响林区和谐的主要因素。

6.纠纷处理的长期、反复性。有些已解决的林权纠纷,由于一方当事人的反悔,或认为原先协商的方案不合理,或认为政府裁决不公,拒绝履行协议或裁决处理决定,或司法裁决后因监督执行不力,重新引发林权纠纷,有些林权纠纷甚至反复多次,尤其对于跨行政区划的林权纠纷,由于缺乏相应的协调机制,加之地方利益的驱动,处理起来更是难上加难[1]。

(二)集体林权改革对林权纠纷的影响

从长远来看,集体林权改革能够从根本上理顺产权关系,“这为彻底解决林权纠纷提供了有利时机”[3]。但在短期内,林改的实施也会在一定程度上加剧纠纷。

1.确权、发证点燃纠纷导火索。林改的首要任务是明晰产权、勘界发证。对此,《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(以下简称《意见》)作出了全面部署和具体要求,其中明晰产权包括：把集体林地的承包经营权和林木所有权以家庭承包方式发包给农户;不宜家庭承包的林地也以均股、均利等其他方式落实产权;纠正不符合法律规定的承包或流转合同;对于自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林 (农)场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木,也要明晰权属关系。而勘界发证则要求明确承包关系后,进行勘界、登记,核发林权证。根据《意见》指示,确权、发证须全面推行,争取在较短时间内完成,“用5年左右时间,基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。”

这些要求对于落实林业产权无疑具有重要意义。但权利的确定和利益的分配往往也是引发纠纷的导火索,普遍的确权必然增加纠纷发生的几率。尤其是由于林权纠纷的复杂性,不少地区都存在一些长期难以确定的森林资产,实践中处于“集体共营”“先占者临时管理”“封存不动”等状态,虽然权属未明,但争议得以搁置。一旦要求权利明晰且以权证形式固定下来,无疑会激起相关各方的“竞争意识”,导致纷争再起。

2.流转、搞活增加纠纷诱因。自由流转和自主经营是激活林权的财产属性,发挥市场优化资源配置作用的根本途径。没有自由流转和自主经营,林权的财产属性不可能得到体现,林业生产力也难以得到大发展。《意见》明确要求“放活经营、规范流转”“在依法、自愿、有偿的前提下,林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”“可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件,对其承包的林地、林木可依法开发利用。”

从法律上讲,各种不同形式的流转和开发都是较复杂的民事法律行为,需要满足各种法律要件才能生效,《物权法》《合同法》《森林法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转办法》等各种法律法规也对不同形式的林权流转和经营提出了具体要求。但实践中林农法律意识普遍不足,对法律的要求往往知之甚少、重视不够,导致大量不规范的流转和经营形式,增加了纠纷的诱因。

3.林业升值刺激纠纷“冲动”。林改极大促进了林农主体意识的觉醒,提高了林业的经济效益,而这在一定程度上反而会起到加剧纠纷“冲动”的效果。过去由于林业经营税负较重,行政管制较多,林产品市场价值不高,林农缺乏营林积极性,常以很低的价格把手中的林地流转出去,对一些侵权行为(如林地被挤占)也姑息容忍,使得一些纠纷处于“隐性”状态。但近年来随着国家对林业税费的减免,林产品的增值,尤其是林改对林农经营权的“放活”,使森林资产的价值大为增加,林农的权利意识因而觉醒,对过去轻率作出的权利处分出现反悔,对由来已久的权利侵害不再容忍,导致大量因旧问题而发的新纠纷。

4.权利滥用引发社会纠纷。林改赋予林权人以充分的经营自主权,但森林毕竟还是具有一定公共性、整体性和历史性的环境资源,如果对林权行使缺乏必要的控制,也会引发纠纷。如一些种林大户或林企不顾地区生态系统的整体状况任意改变树种或经营方式,导致对生态的破坏;还有一些人承包大片山林后全面禁止周边居民对山林的利用,包括通行及日常休憩等无害使用,引起群众普遍抵触。同时,林业生产力的解放也会导致林业生产要素向优势者集中,产生收入不均、贫富分化等现象。如状况过于明显,也容易引起社会关系紧张,为纠纷埋下隐患。

5.秩序变迁导致解决困难。林改使森林资产权属明晰化、集体财产个体化、生产经营自主化、意志表达法律化、社会关系利益化,这些都是发展现代林业所必须,但将从根本上改变林区原有的社会结构和秩序。过去以家族、宗姓或村为基本单位,以亲情、伦理、共同利益为纽带的社会结构将逐步过渡到以企业和各种合作组织为基本单位,以权利、义务、商业利益为纽带的社会结构。传统伦理秩序在商业利益的冲击面前往往急剧衰退,而完善的法治秩序的建立则需要一个较长过程,从而导致一些伦理失范而法律缺失的“真空地带”,成为纠纷的多发期,并因为权威的缺失而增加解决的困难。

我国林业发展的历史表明,每一次林权制度变革,都会引发新的纠纷和争议。此次林改范围广、力度大,纠纷也很惊人。有学者统计,仅江西一省登记在册的在林改试点中产生的山林纠纷就有6.26万起,涉及林地面积17.6万亩[4]。这个庞大的数字提醒我们,对林权纠纷的解决,绝不能掉以轻心。

二、我国林权纠纷解决机制的现状与不足

(一)林权纠纷解决机制现状

由于林权纠纷涉及土地、林木等多种权利,涉及民事、行政等多种法律关系,与林业、土地、司法等各个部门都有关联,故其解决涉及大量法律规范性文件。其中既包括《森林法》《土地管理法》《物权法》《刑法》《农村土地承包法》等实体法,又包括《行政复议法》《农村土地承包纠纷仲裁法》以及三大诉讼法等程序法,还包括《土地权属争议处理暂行办法》《林木林地权属争议处理办法》等规章,以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等司法解释。综合这些立法来看,我国林权纠纷的解决途径主要有下列几种：

1.行政处理。《森林法》第17条第1、2款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理。”“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《林木林地权属争议处理办法》第4条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”《土地权属争议调查处理办法》第5条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件,由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件,可以根据当事人的申请,由乡级人民政府受理和处理。”

2.诉讼。《森林法》第17条第3款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的,可以在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。”《林木林地权属争议处理办法》第22条规定：“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的,可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。”《农村土地承包法》第51条第2款规定：“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,……也可以直接向人民法院起诉。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第33条规定：“当事人不愿协商或者调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第4条：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第31条第1款：“当事人对人民政府作出的处理决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

3.调解。《林木林地权属争议处理办法》第18条：“林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的,当事人应当在协议书上签名或者盖章,并由调解人员署名,加盖林权争议处理机构印章,报同级人民政府作出决定。”《农村土地承包法》第51条第1款：“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡 (镇)人民政府等调解解决。”《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第3条：“发生农村土地承包经营纠纷的,当事人可以自行和解,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解。”该法第二章并就农地承包纠纷的调解作了专章规定。《农村土地承包经营权流转管理办法》第33条第2款：“当事人协商不成的,可以请求村民委员会、乡 (镇)人民政府调解。”

4.仲裁。《农村土地承包法》第51条第2款：“当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁……”《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第4条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。”该法第三章并就仲裁作出了专门规定。《农村土地承包经营权流转管理办法》第33条第3款：“当事人不愿协商或者调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。”

5.和解。《农村土地承包法》第51条第1款：“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第33条第1款：“农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷,当事人应当依法协商解决。”

(二)现行纠纷解决机制的不足

前述法定纠纷解决机制虽然形式多样,但在具体适用中要受到诸多限制,作用空间有限,有些制度并不符合林权纠纷的特点,导致纠纷解决的低效。

1.和解规定意义不大。立法有关和解或者说协商解决的规定意义不大。通常而言,协商是任何争议双方都会想到并首先去用的解决方式,能够自行和解的都会和解,关键是那些难以和解的纠纷。

2.行政处理的公正性有待加强。由于政府的权威性和林业管理的专门性,以林业部门和基层政府为主的行政处理是颇为有效的纠纷解决方式,但在林权纠纷中,这一方式有其局限性,并且不是任何纠纷都适合以这种方式解决。

一方面,当前林权纠纷主要是权属纠纷,而根据我国现行法律的规定,森林资源权属正是由政府来加以行政确认的。①《森林法》第3条规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书并通知有关地方人民政府。”对于实践中较普遍的起因于确权的各种纠纷,再交由政府来处理,显然不太合适。

另一方面,由于国家一直对林业实行较强管控,林业部门和地方政府深度介入林业实践,常常卷入林权纠纷,其地位并不超然,从而影响到其处理的中立性和公信力。有学者调研显示,实践中的林权纠纷大致可以分为三类,“第一类是普通村民与林地经营大户 (包括林业企业)的纠纷,这种类型的纠纷所占比例最多,涉及的矛盾也比较复杂;第二类是普通村民对村干部‘非规范’转让集体山林不满而引发的纠纷……”[5]这里的种林大户,许多都是附属于林业部门的林业公司,或者受基层政府或村委会支持的“本土能人”,在林农看来,他们往往会受到政府更多的“关照”。而对于“干部林”问题,行政处理能否客观、公正就令林农怀疑。

另外,行政处理还存在：程序规定不具体、不明确、不合理,例如行政调处的时限、争议提起的时限以及作出处理决定的时限没有科学的规定,导致调处机构工作中无规可循,效率低下;缺乏专门的调处机构和调处人员,大多数地区尚未建立独立的林权争议调处机构;行政处理与行政复议、行政诉讼衔接不妥,带来一定负效应等问题[1]。

3.诉讼作用有限。诉讼因司法机关相对于行政机关的中立地位而具有更强的公正性,司法人员的良好专业素养也能保证其活动的合法性,因此诉讼通常是最权威的纠纷解决方式,甚至被誉为社会纠纷的最后一道阀门。但在我国,林权纠纷诉讼受到很多限制。

一方面是行政处理前置的限制。根据《森林法》第17条第3款、《林木林地权属争议处理办法》第22条等规定,权属争议须先经行政处理,对之不服方可提起诉讼。而在现行司法体制下,对政府处理过的案件,法院能有多大的独立性和自由裁量空间,很有疑问。

另一方面是受案范围的限制,并不是所有的林权纠纷都可诉诸诉讼途径。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》,对于“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的”,以及“就用于分配的土地补偿数额提起民事诉讼的”,人民法院不予受理。而这些纠纷,恰恰是发生在林农与村集体或基层政府之间,需要发挥司法权的中立性来居间裁判的。另外,依我国土地权属行政确权的相关规定,林业确权纠纷也无法诉诸诉讼手段。“根据宪法和森林法的规定,森林资源实行国家和集体所有制,确认森林资源权属的权利专属于行政机关,分别由国务院和地方各级人民政府行使,其他国家机关包括司法机关都无权行使。如当事人不服行政机关的确权行为,是不能提起行政诉讼的,因为司法权无权干预。”[6]这导致因不当确权引发的纠纷难以得到有效处理。

另外,诉讼自身的一些特点也不太适合林权纠纷的解决。首先,诉讼的成本较高,周期较长、程序复杂,在纠纷密集且较为贫困的林区,大规模推行诉讼,不太现实。多数林农也不具备良好法律意识、以法律语言表达主张、保存证据等必要能力。一些历时较长的林权纠纷,往往很难提交符合法律要求的证据,导致处理的困难。其次,法官虽具有较强的法律素养和专业技能,但未必熟悉林区实际。尤其是我国林权制度几经变迁,情况复杂,而法律严重滞后于实践,仅仅依靠有限的法律条文并不能使纠纷得到最佳处理。最后,广大林区多数仍处于传统秩序,仍然是彼此较为熟悉的“乡土社会”“熟人社会”,农业社会的“好面子”“厌讼”仍有一定程度的残留。有时候,判决会给败诉方带来深深的挫败和耻辱感,反而会产生撕裂社会关系,埋下更大纠纷隐患的危险。另外,在对立情绪下,判决的执行也很成问题。

4.调解不够规范。调解是具有中国特色的诉讼解决方式,其所具有的处理灵活、尊重当事人意愿、“不分胜败”、易于执行等特点,非常符合中国社会的文化传统,因而大受欢迎。在实践中,林权争议发生后,当事人也大多首选调解解决[7]。但当前林权调解实践中,存在一些不规范做法,降低了调解的效果：

一是“强迫调解”。“行政机关在调解过程中应当始终尊重当事人的意愿,使当事人在自觉、自愿的前提下参加调解,在互相理解的基础上达成共识,解纷息诉。”[8]但实践中,居间调停者过于积极,干预当事人意愿的情况非常普遍,如剥夺当事人对调解方式的选择权,把行政机关的解决方案强压给当事人等,从根本上背离了调解的初衷。

二是“和稀泥”调解。调解体现了对当事人自主权的尊重,但并不是抛开法律、不分对错,而是在法律限度内追求法、理、情的统一。实践中一些部门片面追求“一团和气”,完全脱离法律进行调停,对当事人权利没有充分尊重,甚至为了调解率对当事人的合法权利进行“压制”,调解沦为没有对错的“和稀泥”,走向法治的反面。

三是“背靠背”调解。公开透明、双方知情是公正调解的必要保证。实践中一些调解人员采取“背靠背”的方法,分别单独同当事人一方接触,代为传达意志。这种做法虽有容易接近一方当事人,了解其真实意图的好处,但也存在导致调处人员与一方当事人私下交易,甚至利用信息不对称牺牲一方利益的危险。

四是程序不规范。科学、明确的程序是纠纷公正处理的保证,但目前,林权调解尚缺乏统一、明确的程序,不同地方各行其是。一些地方仍然存在重结果、轻程序的现象,如无回避规定、口头调解没有笔录、不制作调解协议书等,种种不规范做法,不利于调解的公正性和持久力。

另外,由于林权纠纷的复杂性,也并非任何纠纷都适合调解。例如,对个别林农同村集体产生的纠纷,显然就无法适用村委会的调解,而对于以政府或相关部门为被告的林权纠纷,行政调解也应更加慎重。

5.仲裁有待加强。仲裁作为一种专业化的纠纷解决方式,既拥有村委会、地方政府等所不具备的超然性,又具有法院所不具备的专业性,并且程序简便、成本较低,是一种不错的解决方式。现行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为林地承包纠纷的仲裁提供了法律依据,实践中一些林业地区也都成立了相应的仲裁机构,社会效果良好。但也存在一些问题：

一是可仲裁的纠纷范围仍然较窄。林权纠纷的范畴远大于承包纠纷,《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》并不能完全解决林权问题。对于森林资源权属争议,以及实践中大量存在的与地权无关的纯粹“林木”争议,仲裁尚无明确依据。

二是缺乏专业性林权仲裁机构。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》虽然为农村土地承包仲裁委员会的设置提供了法律依据,但并非普遍要求,而是由各级政府根据“实际需要”自由决定,许多地方并没有建立起这一机构。而且,农村土地承包仲裁委员会主要还是针对“土地权利”的仲裁,其对仲裁员的选择看重的也是土地承包方面的经验①《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第15条规定：“农村土地承包仲裁委员会应当从公道正派的人员中聘任仲裁员。仲裁员应当符合下列条件之一：(一)从事农村土地承包管理工作满五年;(二)从事法律工作或者人民调解工作满五年;(三)在当地威信较高,并熟悉农村土地承包法律以及国家政策的居民。”,对于实践中大量存在的仅因林木所有权或使用权所产生的“林木纠纷”未必胜任。

另外,与通常商事仲裁不同,农地仲裁不具备“一裁终局”的效力。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确规定：“当事人不服仲裁裁决的,可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。”如此规定固然有“农村土地承包纠纷所涉及的利益群体在立法政策层面存在特殊考虑和保护的必要性,而一裁终局的模式对此必要性显然不能提供基本的制度保障”的原因[9],但势必大大降低仲裁的效力和威信。尤其是林权纠纷本来就有长期、反复,当事人易于反悔的特点,如此规定显然会增加纠纷处理的曲折性。而法院对于已由比自己更具专业性的仲裁庭处理过案件如何处理,也是一个问题。

三、完善我国林权纠纷解决机制的思路

综上所述,现行立法虽然为林权纠纷的解决提供了多种形式的选择,但缺乏有针对性的、符合林权纠纷特点的规定,这或许是一些地区林权纠纷长期存在、反复发生的原因之一。而在集体林权改革全面推行,林权纠纷短期内激增的大背景下,建立全面的、专业的林权纠纷解决机制,将是林业法制建设的重要内容。对此,笔者提出以下建议：

第一,因地制宜,针对不同纠纷适用不同方式。林权纠纷情形复杂,不同的纠纷解决形式各有长短,对此,应因地制宜,分别适用。即依据主体、内容、区域、标的等要素的差异对林权纠纷作类型划分,针对不同类型的纠纷,寻求不同的解决之道。如对林农个人之间的纠纷,应着重发挥村委会的调解作用;对于林农与村集体之间的纠纷,行政处理更为有效;而对于纠纷直接涉及政府或相关部门的,应允许诉讼或仲裁。其基本原则是尽量避免“自己当自己法官”的情况,通过确保裁决者地位的中立,实现纠纷解决的公平、公正。

第二,制定统一、明确的林权争议处理规范。处理依据的混乱、模糊是林权纠纷处理面临的最大障碍。这既有林业立法远远落后于实践的原因,又是林业发展曲折多变、不断改革的“不确定性”使然。这导致类似纠纷在不同时期或者不同地区处理结果可能迥异的情况,不仅影响纠纷处理的公信力,甚至导致纠纷处理者也“底气不足”、无所适从。林权纠纷要想得到彻底解决,就必须正本清源,规范处理依据。建议国家林业主管部门依照林改精神和《意见》的要求,在遵循相关法律的基础上,秉持“尊重习惯、尊重历史、保障权利、稳定和谐”的原则,对各种林权纠纷的解决作出明确规定,提供统一依据。

第三,规范行政处理。就我国国情而言,行政处理在未来一段时期内仍将在林权纠纷解决中扮演重要角色,但必须对其加以规范,确保公平、公开、有序。对此,首先,应建立回避制度,防止行政机关或工作人员因其与当事人有利害关系而影响案件的公正处理。其次,要对行政处理与行政复议、行政诉讼不一致的地方进行修改,确保制度衔接顺畅。再次,要对纠纷处理的程序作出具体规定,尤其要明确各个环节的“时限”。最后,应鼓励林业部门建立独立的林权争议调处机构,保持与其他机构的距离,以实现部门内部的“中立”。

第四,强化诉讼功能。诉讼是法治的核心,是当事人权利救济的最后屏障,应成为解决林权纠纷的最后一道防线。对此,应扩大诉讼受案范围,把各种林权纠纷均纳入法院受案范围。尤其对于那些与政府有关的纠纷,更应允许当事人诉讼,由地位相对中立的法院来作出裁判。应废除各种不必要的行政处理前置条件。寻求行政救济还是直接诉诸司法,是当事人的权利,不应干涉太多。当然,考虑到诉讼的高昂成本及林权纠纷的庞大数量,我们建议对于案情简单的林权纠纷可大量适用简易程序以降低成本,提高效率。同时,有条件的地方还应建立“支持起诉”制度,对弱势林农的诉讼活动予以指导,提供法律援助或经济资助,减免诉讼费用等。

第五,提高调解质量。调解是林权纠纷解决的最主要方式,但必须通过制度设计加以规范,提高质量。对此可能的举措有：细化调解程序,对调解的具体步骤作出明确规定,提出法定形式要求;对调解的权限范围作出限定,防止“让权过度”损害当事人权利;建立调处不单方接触制度,避免调解人员在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触;推行“参与式调解”[8],让调解人员在深入了解当事人状况的基础上进行调解;赋予当事人救济权,消除“强迫调解”的不利影响。

第六,建立林业仲裁。仲裁以其专业性、公正性、简便性很适合林业纠纷解决,是未来应当大力加强的。鉴于林业的独立性和复杂性,有必要建立专门的林业纠纷仲裁制度,在范围上把各种涉林纠纷都包括在内;在机构设置、人员选择上向林业专业性倾斜;赋予裁决以终局效力,以保证其解决的权威性。

最后,有鉴于林权纠纷的复杂性,尤其是现行相关立法的庞杂性所带来的规定混乱、适用困难等诸多不便,笔者建议,应由国家林业主管部门牵头,联合法院、司法等相关部门,制定专门的《林权纠纷处理法规》,把各种纠纷解决方式均纳入其中并作出详细规定,使之成为解决林权纠纷的权威依据。其意义在于：一方面,能够为林权纠纷的解决提供统一、明确的处理依据,适用简便,便于操作;另一方面,可以以此为契机理顺各种解决机制的关系,全面废止此前各种不同立法中的矛盾规定,“一劳永逸”地解决法律冲突。

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Im provem en t on the D ispu te Settlem en tM echan ism of Forestry Proper ty in the Con tex t of Co llective Forestry Proper ty Reform

GONG Gu
(Procedura lLaw Research Cen ter,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

Fo restry Property disputes have the characteristics that the sub jects are centralized,the contents are variab le,the causes are com p lex,the benefits are high,the conflicts are serious and they tend to repeat in the long term.Comp rehensively,p romoting the reform of co llective forestry p ropertyw ill intensify the num ber and frequency of forestry p roperty disputes in short term;it should be p roperly settled.The existing dispute settlem entm echanism of forestry p roperty has the shortcomings：reconciliation perform sp ractically no function,the adm inistrative p rocess isnot justenough,the role of litigation is lim ited,them ediation is not standardized,and the arbitration is lack of p rofessional,all ofwhich shou ld be imp roved.The imp rovedm easures inc lude：pay attention to local conditions,uniform the rules,standardize the adm inistrative p rocess,strengthen the legal functions,imp rove the quality ofm ediation,and develop a special forestry disputes regulationswhen conditionsare ripe.

fo rest rights dispute;settlem entm echanism;current situation;shortcom ings;imp rovem ent

DF463

A

1009-1505(2011)05-0020-08

2011-06-07

中共浙江省委政法委、浙江省法学会 2010年度法学研究一级课题(2010NA 01);浙江省林业厅规划课题《林权改革配套法律政策研究》

巩固,男,山东新泰人,浙江工商大学诉讼法学研究中心副教授,法学博士,主要从事环境资源法研究。

(责任编辑 陶舒亚)