省域碳排放交易制度构建条件与路径＊

李 炯 李睿渊

（1.中共浙江省委党校,浙江杭州311121；2.浙江传媒学院,浙江杭州310018）

浙江省委在《关于推进生态文明建设的决定》中首次提出：“加强清洁发展机制项目建设,探索省内碳排放权交易制度。”在《关于制定浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中再一次提出：“加快建立排污权有偿使用和交易制度,积极开展省内碳排放权交易试点,探索单位生产总值能耗市场化配置机制。”碳排放权交易制度是全球应对气候变化创新的政策工具,是生态文明建设重要的制度基础。

一、碳排放权交易市场区域化走向

碳排放权交易泛指以二氧化碳为主要温室气体排放权交易以及与之相关的金融活动总称。最早可以追溯到1992年6月联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以及在 UNFCCC框架内形成的《京都议定书》（1997）。《京都议定书》及其旨在促使其落实的“巴厘线路图”（2007）创造性地引入市场机制来解决“全球气候”这种稀缺性“公共物品”的优化配置命题。[1]目前,全球碳排放交易制度已经形成了由“两类法律框架”、“两类机制基础”、“两类交易动机”、“四个交易层次”的市场构造。两类法律框架：一类是基于《全球气候变化框架公约》和《京都议定书》的国际法框架,另一类是美国、澳大利亚的国家区域碳市场的法律依据；两类机制：全球碳市场依据交易机制不同划分为基于项目的市场和基于配额的市场,配额市场侧重于总量限制与交易机制的创建,项目市场则基于基线与信用机制的创建；两类交易动机：按照交易动机不同,碳交易市场被划分为强制性履约碳市场和自愿性碳市场；四个交易层次是指多区域合作市场、国家级市场、区域（州市）级市场以及一些正在发展中的零售市场。[2]

自碳排放权交易出现以来,一些国家以地方减排行动为基础的区域性碳交易市场一直有条不紊地展开。美国虽然没有加入《京都议定书》,但区域碳交易市场发展活跃,建立了一批区域性碳交易机构,如区域温室气体行动计划（RGG I）、芝加哥气候交易所（CCX）、西部气候倡议（WC I）、中西部温室气体减排协议（MGGA）。区域温室气体行动计划是第一个以市场为基础的强制性总量限制交易碳减排计划,由美国东北部和大西洋沿岸中部地区的10个州联合发起。该计划的主要目标是限制电力行业的温室气体排放总量,在2008年 ～2018年的11年内实现减排10％。RGGI一开始就决定通过拍卖分配较大比例的排放配额,各州通过拍卖碳排放配额获得资金,并投资于节能技术、可再生能源技术和清洁能源技术,2009年全年的交易量超过200m tCO2e。芝加哥气候交易所是全球第一家规范的、气候性质的交易机构,也是北美地区第一个实施自愿参与且具有法律约束力的总量限制计划的会员制机构。该所要求每位会员通过减排或购买补偿项目实现减排,第一阶段从2003年～2006年每年六种温室气体减少1％,从2006年～2010年间减少6％。2008年 CCX的交易量为 0.69亿吨,交易额达3.09亿美元。西部气候倡议始建于2007年2月,由美国西部7个州和加拿大的4个省组成,以基于市场的限额交易系统为中心,通过认证、定价、执行等综合方式减少该地区的温室气体排放。中西部温室气体减排协议由美国6个州签署,提出的目标是到2050年温室气体排放量要比当前水平减少60％～80％。除美国外,澳大利亚新南威尔士于2003年1月1日启动了为期10年涵盖6种温室气体的州减排体系。该州设计了一个严格的履约框架,企业的二氧化碳排放量每超标1个碳信用配额将被处以11.5澳元的罚款。排放体系所有活动由新南威尔士独立价格和管理法庭监督。[3]区域碳排放权交易市场的出现与国际气候谈判矛盾尖锐以及各地区减排目标差异相关。发达国家与发展中国家、环境容量配额净输出地区和接受地区在发展与碳减排关系上难以达成共识,一些碳减排目标比较接近、协议内容能够达成共识的州便走到了一起,区域碳交易市场应运而生。

在国际碳排放权交易发育背景下,国内各种类型的碳交易机构也陆续出现,较具影响力的有北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所。从建立的初衷看,这些交易所主要服务于全国或国际的碳排放权交易项目的推介,立足地方减排目标的特色不十分鲜明；从交易机制看,主要开展自愿性项目交易服务,强制性的配额交易并未展开；从成效看,交易规模不大,市场冷清不活跃。[4]为推进碳交易市场的发展,2010年7月,国家发改委在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市开展低碳省、低碳市试点工作；期间,昆明环境能源交易所、河北环境能源交易所、辽宁环境能源交易所相继建立,山东省单县还挂牌了全国第一家直接以碳交易所命名的排放权交易机构。从各省级政府的“十二五”规划看,浙江、江苏、上海、广东均提出试点和建立省内碳排放权交易市场,区域化走向鲜明。中国幅员辽阔,各地区经济社会发展水平差异很大,能源消耗总量和效率呈现区域结构特征,环境治理需求不尽相同。短期内构成全国性的、统一的碳排放权交易市场不太现实。经济发展水平相对发达、节能减排能力和潜力相对大、环境意识前卫的省级行政区先行试点,建章立制,不失为转变经济发展方式的重要创举。

二、省域碳排放权交易制度构建条件

建立碳排放权交易制度有助于转变发展观念,推进资源节约型、环境友好型社会建设；有助于缓解低碳经济发展所面临的资金缺口,为低碳技术、可再生能源技术开辟新的资金来源；有助于增加碳环境资源收益,增强企业绿色竞争力,提升产业的低碳价值链；有助于开辟碳金融衍生品市场,培育新经济增长点和新就业机会；试点和建设省域碳交易市场,还有助于创新发展模式,丰富方法学比较。省域碳排放权交易制度构建需要法规政策、减排项目、平台机构、实践经验等一些基本条件,这些条件在前一时期浙江生态文明建设的工作努力中渐趋成熟。

1.法规政策。早在2003年,省政府出台了《浙江生态省建设规划纲要》,对生态省建设指导思想、基本原则、总体目标、建设步骤、评价指标体系作出了指导性意见。同年,省十届人大通过了《浙江省大气污染防治条例》,对大气污染控制和削减的总量范围、监督管理、部门分工、资金投入、法律责任作了具体规定。2009年10月,省政府发布了《浙江省循环经济试点实施方案》。在省委作出《关于推进生态文明建设的决定》后,相关立法工作进程加快。2010年5月公布了《浙江省排污许可证管理暂行办法》,6月公布了《浙江省清洁空气行动方案》,10月公布了《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》和《浙江省应对气候变化方案》。这些纲要、方案、条例、办法构成了省域碳排放权交易制度建设的法规政策基础。

2.减排项目。减排项目是碳排放权交易市场的主体与客体来源。无论是总量控制机制下的配额交易,还是基线和信用制度下的碳信用额度交易,都需要有减排项目,否则市场成为无源之水。2005年,浙江省着手推进循环经济“911”行动计划,即在发展循环经济的九大重点领域,落实“九个一批”的抓手,每年滚动实施100个左右循环经济重点项目。同年,又推出了工业循环经济“4121”示范工程,即在全省范围内选择4个市、10个县、20个左右工业园区和100个左右企业作为工业循环经济试点。2008年,全省全面启动“811”环境污染整治行动,要求在污染减排,工业污染防治,城乡污水、垃圾及其他固体废弃物处置,农业面源和土壤污染防治,环境监管能力建设,生态保护和修复,环境质量,生态环境质量综合指数等八个方面继续保持全国领先。《浙江省应对气候变化方案》要求,到2012年,主要耗能产品单位能耗居全国领先水平,综合节能3300万吨标准煤以上,相应减少二氧化碳排放7360万吨左右,全省阔叶林和针阔混交林比例达到45％以上。减排项目的实施将为碳排放权交易市场提供多样的碳产品来源。

3.平台机构。2002年,嘉兴市就在秀洲区进行了区内企业排污权有偿使用和交易制度试点。经过5年多的探索和实践,嘉兴市于2007年出台了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》,建立了全国首个排污权交易平台——嘉兴市排污权储备交易中心,成为全省首个实施排污权有偿转让制度的行政区。同年,国家环保等部门复函同意在浙江省太湖流域和钱塘江流域开展化学需氧量有偿使用和交易试点,在全省范围内开展二氧化硫的有偿使用和交易试点。2009年,杭州产权交易所挂牌营业。这是一家集排污权、物权、债权、股权、知识产权等社会资源交易服务为一体的专业化的交易平台。交易所开业后,安排了两次排污权交易,成交额累计4416万元,涉及271吨化学需氧量和1589吨二氧化硫排放指标,创造了全国交易量和交易额单次最大记录。在成功开展排污权交易业务的基础上,杭州产权交易所正致力于碳CDM项目的开发,拟由杭州银行负责节能减排企业的融资服务,由中新力合担保公司负责减排权抵押担保,寻找合格的国家买家,形成一个三方合作、制约的交易机制,并逐步将碳交易从CDM扩大到其他类型,力争建成综合性的碳交易平台。

4.实践经验。《京都议定书》规定了三种市场机制来推动各国的低碳发展。这三种市场机制包括：国际排放权交易（IET）、联合实施机制（J I）和清洁发展机制（CDM）。浙江省在清洁发展机制框架下的项目报批工作开展的有声有色。截至2009年底,全省经中央政府批准的 CDM项目87个,年减排量约3700万吨二氧化碳当量,占全国批准总量的8.8％。项目涉及 HFC-23分解、天然气发电、风力发电、生物质能发电、小水电、超临界发电、水泥生产线余热发电等。在联合国注册成功的年减排量约3150万吨,注册成功率为85％左右,占全国注册成功率的16.5％；获得联合国累计签发减排量约4700万吨,占全国累计签发总量的30％。2006年,浙江巨化公司和日本一家专门从事温室气体削减交易的 JMD公司开展项目合作。由 JMD公司负责提供分解副产品氢氟碳化物的全部资金和技术装备,浙江巨化每年折合减少排放二氧化碳约562.1万吨,同时拥有了等量的排放权；JMD公司以每吨6.5美元以上的价格向浙江巨化购买排放权,扣除上缴国家的部分,巨化每年可以从这项交易中获得约1亿元人民币收益。2010年,浙江省 CDM项目报批又有新进展,批准、注册、签发项目累计分别达到 96、29、15个,CDM项目交易运作实践为省域碳排放权交易市场建设积累了必要经验。

三、省域碳排放权交易制度构建路径

浙江正处于从工业经济为主体向以生态经济为主导的转型阶段,创新和完善市场经济体制是转型的关键和基础。目前省内试点市排污权交易主要是针对二氧化硫、化学需氧量两个品种,二氧化碳排放权交易未纳入市场。巨化公司出售的碳排放权是依靠省外的交易机构和借助国际中介公司完成的,浙江的碳交易机构作用有限。“十二五”规划期,应根据《浙江省应对气候变化方案》和《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》设计和构建浙江的碳排放权交易制度。

第一,构建碳排放总量控制机制,恰当选择试点方案。碳排放权交易的本质是建立一种市场机制来有效地控制温室气体在大气中的排放总量。因此,设计和构建省域碳排放权交易市场的第一步骤就是测算和分配规划期内碳排放总量。国家《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就控制二氧化碳排放总量有两项约束性指标,一是单位国内生产总值能源消耗降低16％,二是单位国内生产总值二氧化碳排放降低17％。浙江省“十二五”规划纲要执行国家规划纲要这两项约束性指标。试点方案有三：第一方案为市域试点方案,即选择能源消耗总量或碳排放总量大的地级市或副省级城市,按照碳排放2010年基数

+“十二五”规划期碳排放的相对限额增量 -森林碳汇增量三个参数测算碳排放总量,对碳排放控制量按比例在试点市内的企业施行配额分配,排放源企业就剩余配额或缺口配额进行交易。第二方案为行业试点方案,即选择省内能源消耗大或碳排放量大的行业,比如能源、化工、纺织等,按照“十二五”规划期碳排放总量与行业能源使用效率测算碳排放基线,行业内碳排放标准低于或高于基线的企业就信用额度开展交易。第三方案为居民试点方案,主要针对家庭汽车消费所产生的温室气体,以家庭为单位确定汽车消费排量基线,高于或低于基线的家庭之间开展碳排放权交易。三种方案的功能、目标不同。第一方案着力于推进区域碳减排,第二方案着力于改善行业碳减排,第三方案着力于消费碳减排。

第二,完善自愿减排交易模式,大胆探索强制性减排模式。国际碳排放权交易主要有三种模式：第一种是双强制模式,即强制加入、强制减排,欧盟总量限制—交易模式属于该种类型；第二种是单强制模式,即自愿加入、强制减排,美国芝加哥碳减排交易体系属于该种类型；第三种是零强制模式,即自愿加入、自愿减排,北京、上海、天津环境交易所属于该种类型。[5]三种模式在国际上无孰先孰后定律,主要看可行性和减排效果。中国国情特殊,双强制模式近期实行难度很大,省域市场构建可以由易入难,分阶段推进。主要分三个阶段：第一阶段从2010年～2012年（“十二五”前半期）,为碳排放交易知识学习和方案设计、论证阶段,完善清洁发展机制框架下的“自愿加入、自愿减排”模式,积累经验,更大程度地获取国际资金和技术的支持。第二阶段从2013年至2015年（“十二五”后半期）,选择一个市级行政区或高能耗行业施行“双强制”模式,加大节能减排的制度约束力度,为全省推进“双强制”模式积累经验。第三阶段从“十三五”规划期开始,全省启动“双强制”模式以及试点居民汽车消费碳排放权交易,实现节能减排约束机制从行政控制转向政府主导与市场调节有机结合的模式。[6]

第三,以碳基础产品交易为主体,开发创新衍生品交易和服务。碳排放总量控制下的剩余配额交易和基线控制下的信用额度交易是排放权交易的基础性市场。两类碳产品交易均包括现货交易和期货交易。现货交易主要是满足政府分配碳减排容量和企业当期的碳排放额度需求。期货市场则主要在于发现剩余排放配额和核证减排量的远期价格,为企业规避和转移减排风险提供工具。在试点的第一阶段以现货市场为主,即以排放源企业已减排的项目为交易标的,获取减排收益。在试点的第二阶段可施行碳排放权的基础产品的现货交易和期货交易,发现碳产品期货价格,引导碳融资,推动低碳技术创新。与此同时,开展碳项目贷款、投资、保险和碳基金等衍生品的交易和服务。在基础产品现货交易、期货交易发育、发展情况下,择机开发碳证券、碳期权、套利交易、国际结算等金融创新工具。[7]碳基础产品的交易与衍生品的交易、服务在构建条件、法律制度等方面要求不尽相同,后者更复杂、操作难度更大、风险性更高、法律法规更严格。[8]省域碳交易试点和制度构建应由基础产品的交易入手,渐次开发衍生品和相关服务,逐步丰富碳产品,为企业投资和收益创造更多的机会,为社会创造风险可控的盈利模式。

第四,主动启动省内市场,积极接轨省外和国际市场。国际碳排放权交易市场发展水平比国内领先,“共同而有差别的责任”为发展中国家的企业利用国际先进的碳交易机制获取减排利益提供机会。省域碳排放权交易试点必须充分利用这一有利条件,加强清洁发展机制项目建设,让更多的核证减排项目进入国际碳交易市场。不过,省域碳排放权交易制度的构建应立足于省内,以培育本省的碳排放权供需主体为主,以本省的碳交易机构为主要平台,实现碳排放总量控制目标。碳交易机构的构建有两种模式：第一种是将原隶属于环保局下的排污权交易机构转型为碳排放权交易所；第二种是独立于环保局之外、由民间投资的碳排放权交易所,环保局承担政府的监管职能。政府将碳排放存量按照一个较高的比例采取“祖父式”分配,鼓励排放源企业入市；碳排放增量实施拍卖,拍卖所得作为碳基金来源。[7]碳排放交易所和碳基金的建立在地方政府的政策引导下渐进推进。在试点和经验积累的基础上,再将市一级的碳排放交易机构和碳基金提升为省域交易和服务平台,完善功能、健全服务。在省域市场的培育过程中,积极接轨省外和国际交易平台,拓展市场的开放度,创造条件将本省开发的碳减排项目拿到省外和国际市场交易,寻找省域外有实力的买家,扩大市场规模,增加流动性,提升定价权和话语权,增强企业的绿色竞争力。

建立省域碳排放交易制度应遵循渐进方式：先着手制度设计,后按规划顺序推进；先突破自愿减排,后践行强制减排；先发展基础交易,后创新衍生产品；先启动省域市场,后接轨省外和国际市场。

[1]张坤民,潘家华,崔大鹏.低碳经济论[M].北京：中国环境科学出版社,2008.

[2]王遥.碳金融——全球视野与中国布局[M].北京：中国经济出版社,2010.

[3]熊焰.低碳转型路线图——国际经验、中国选择与地方实践[M].北京：中国经济出版社,2011.

[4]于同申,张欣潮,马玉荣.中国构建碳交易市场的必要性及发展战略[J].社会科学辑刊,2010（2）：90-94.

[5]周宏春.世界碳交易市场的发展与启示[J].中国软科学,2009（12）：39-48.

[6]李婷,李成武,何剑峰.国际碳交易市场发展现状及我国碳交易市场展望[J].经济纵横,2010（7）：76-80.

[7]尹应凯,崔茂中.国际碳金融体系构建中的“中国方案”研究[J].国际金融研究,2010（12）：59-66.

[8]冷罗生.构建中国碳排放权交易机制的法律政策思考[J].中国地质大学学报：社会科学版,2010（2）：20-25.