建设服务型政府需要的“六个转变”

陈 党

(浙江工商大学法学院,杭州 310018)

建设服务型政府需要的“六个转变”

陈 党

(浙江工商大学法学院,杭州 310018)

服务型政府需要通过重塑政府与公民的关系、调整政府职能结构、创新政府管理方式、再造政府绩效评价机制、构建行政问责制度、确立行政理念等基本路径,实现6个根本性的转变:从“政府本位”“权力本位”到“公民本位”“权利本位”;从“社会管理为主”到“公共服务为主”;从“基于强制”到“基于同意”;从“内部评估”到“公众满意”;从“问责运动化”到“问责法治化”;从“为民做主”到“为民服务”。

服务型政府;政民关系;政府职能;政府绩效;行政问责;行政理念

在人类社会发展的历史中,传统社会的政府以实行“政治统治”为主,现代社会的政府以进行“社会管理”为主,后现代社会的政府则以提供“公共服务”为主。顺应政府职能的发展规律,2003年7月28日,胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上明确指出:各级政府要进一步完善社会管理和公共服务的职能,提高社会管理水平,改善公共服务质量。2004年2月21日,温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上的讲话中正式提出了“建设服务型政府”的要求。2005年3月的《政府工作报告》进一步强调指出:“努力建设服务型政府,创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。”这不仅标志着建设“服务型政府”已成为今后我国政府改革的基本目标,同时也对各级政府提出了新的更高的要求。所谓服务型政府,“是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[1]服务型政府的内在要求和实现路径,概括起来,主要有以下6个方面:

一、政府与公民关系的重塑:从“政府本位”“权力本位”到“公民本位”“权利本位”

政府与国家是两个既有联系又有区别的概念。国家是指一定辖域内的、拥有一定数量人口的、享有统一主权的、通过公共权力联结起来的人类共同体;而政府只是国家的一部分,或者说是国家内部的一种管理组织,即由国家税收支撑的、代表其成员行使公共权力的行政机关。[2]政府与公民的关系简称“政民关系”,实质上就是行政权力与公民权利之间的关系。在不同的历史时期以及不同的政府模式下,政府与公民的关系也存在着较大的差异。因此,“我们在建设服务型政府时,首先必须重新确定政府与民众的关系,这是我们一切改革的初始点。只有在这种“主——仆”关系下,我们所追求的政府模式才会是真正意义上的服务型政府模式。”[3]

在“统治型”和“管制型”政府模式下,行政权力无限扩张,逐渐演变为一种居于社会之上并控制社会的权力,而公民则处于被支配、被管制的地位,政府与公民之间完全是一种统治与被统治、管理与被管理的关系。对于政府与民众之间的关系,资产阶级思想家孙中山先生有过精辟的论述。他说:“政治主权在于人民,或者直接以行使之,或间接以行使之。其在间接行使之时,为人民之代表或受人民之委托者,只尽其能,不窃其权。予夺之自由仍在人民。”[4]按照孙中山的设想,国家的一切大事都要靠人民来做主,“人民以为可则可,人民以为否则否”。孙中山还从分析“政治”的定义着手,论述了人民与政府之间控制与被控制、支配与被支配的关系。他说:“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权;政权就可以说是民权。”“治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权;治权就可以说是政府权。”“所以政治之中,包含有两个力量:一个是政权,一个是治权。这两个力量,一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。”[5]“政权”即“民权”归人民所有,“治权”即“政府权”归政府所有。在他看来,行使“治权”的政府好像一台机器,而掌握“政权”的人民则是操纵机器的工程师。他将国家权力分为“政权”和“治权”,在此基础上,提出了“权能区分”的理论,使之成为处理人民与政府关系的总的指导思想。所谓“权能区分”,实际上是在人民与政府的权力结构这一层面上体现“分权制衡”原则,实现政府有能,人民有权,政府受制于人民,从而达到政府永远是人民的政府,而不失控;政府为人民做事,富有效率。

美国著名公共管理专家戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》一书中指出:“民主政府是为他们的公民服务而存在的。”在服务型政府这种新的政府模式下,政府不再是高高在上的统治者,而是增进全社会福祉的一个“服务者”,其服务对象是全体社会成员,这就要求彻底摒弃长期以来存在的“政府本位”“权力本位”和“官本位”,而向“公民本位”“权利本位”和“社会本位”回归,从而在最基本的层面上确定政府与公民之间的“公仆——主人”关系。政府与公民之间的“公仆——主人”关系,同时也是一种服务提供者与服务消费者之间的关系,政府提供的服务须以人民的意愿为基础。“所有的服务,最低限度有两个人进入角色,一个是服务的消费者,他提出需要,支配‘他人’为满足自己的要求而活动;另一个是服务的提供者,他则是根据‘他人’的要求,即在‘他人’的支配下进行恰当的活动,以达到‘他人’的目的。所以,服务总是处于被支配的地位。”[6]根据这个规律,在公共服务方面,政府提供什么样的服务,如何提供服务,并不取决于政府意志,而是取决于公民的意愿和要求。也就是说,公民需要什么样的服务,政府就应该提供什么样的服务,而不是政府愿意提供什么样的服务,公民就必须被动地接受什么样的服务。在这种情况下,政府必须对公民的服务要求做出前瞻性的回应,体现顾客导向。反之,政府提供什么服务、公民就得接受什么服务的强制服务供给方式,或者借服务之名行管制之实的做法,则是违背服务型政府本质要求的。

二、政府职能结构的调整:从“社会管理为主”到“公共服务为主”

政府职能是政府根据社会发展需要应当履行的职责及其作用与能力,即政府的行为方向和基本任务。“任何政府都有政治统治、社会管理和社会服务等项职能。政府的政治统治职能是指政府为满足作为政治统治主体的统治阶级的阶级利益和需求而采取各种方法与手段,限制甚至牺牲作为统治客体的被统治阶级的利益和需求的事务、行为及其过程;而政府的社会管理职能是指政府为满足作为政治统治主体的统治阶级与作为统治客体的被统治阶级的共同利益和需求而限制统治阶级和被统治阶级各自利益和需求的事务、行为及其过程;政府的社会服务职能是指政府作为服务主体满足被服务的客体——社会组织与公民个人的利益和需求的事务、行为及其过程。”[7]政府职能不是一成不变的,而是随着经济、政治、文化、科学和社会的发展而不断变化的。在传统政府模式下,政府职能结构的重心主要放在政治统治和社会管理上,但政府也要提供一定的社会服务。这是因为,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[8]在现代社会,政府的政治统治职能不断弱化,社会管理和公共服务职能逐渐增强。具体来讲,政府的公共服务职能主要表现在以下几个方面:一是提供教育、文化、保健、通讯等方面的服务;二是提供各种公共设施,如水电、道路、商场、体育设施等;三是向社会和公民提供生产、生活所需的各种自然资源;四是提供社会和公民所需要的各种信息服务;五是进行有关社会发展的研究;六是向社会成员提供社会福利、保险、救济服务。由此可见,管制型政府甚至统治型政府也有一定的服务职能,而服务型政府仍然离不开必要的社会管理。所以,区别服务型政府与非服务型政府的根本依据,不是看这个政府是否提供了公共服务,而是要看公共服务职能在其政府职能体系中是否居于中心位置。

服务型政府把为社会成员服务作为根本的出发点和归宿,政府的职能表现出强烈的人性化特征,即服务内容更加全面、服务方式灵活多样、服务质量不断提高。在调整政府职能结构、加强公共服务的同时,要逐步确立政府顾客服务标准机制,为纳税人提供优质的服务。在美国,前总统克林顿曾于1993年发布第12862号行政命令,要求联邦政府设定顾客服务标准,而且服务标准必须向企业典范看齐。第12862号行政命令主要包括下列内容:确认行政机关的实然顾客与应然顾客;调查顾客所期望的服务项目与品质,了解顾客对现有项目的满意度;公告服务标准,并以此衡量成效;效法企业标杆,提升顾客服务标准;给予顾客多元的服务与输送方式;务求信息、服务以及申诉制度的简明易用;提供畅通的顾客申诉标准。1997年,美国全国绩效评估委员会汇集联邦各机构所制定的“服务标准”,出版了有史以来第一本政府服务标准手册——《顾客至上:服务美国民众的标准》。[9]实践证明,作为一个政府,只有把自己的主要精力放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面,才能赢得公众的拥护和支持,从而使社会发展与经济发展同步进行。

三、政府管理方式的创新:从“基于强制”到“基于同意”

当代政府管理模式的发展趋势是从“基于强制”到“基于同意”,与此相适应,行政权力运作方式也出现了强制与非强制手段并用的多样化局面。20世纪70年代末80年代初以来,为了适应世界经济一体化和新技术革命带来的巨大变化,摆脱日益严重的财政危机、管理危机和政府信任危机,增强公共行政的活力、效率和能力,许多国家相继掀起了一场大规模的公共行政改革运动。尽管其名称不尽相同,如“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部门”(Reengineering the Public Sector)和“新公共管理”(New PublicManagement)等,但改革的内容都大同小异。概括起来,主要有以下几个方面:一是行政权力社会化。通过“分权”和“还权”,把政府不该管、管不了、管不好的事务交给企业和社会,从而实现所谓的“小政府、大社会”的目标;二是行政方式的多样化。逐步放松管制,引进和运用行政指导、行政合同、行政奖励等非强制性行政方式;三是通过扩大公众参与和提升行政相对人的地位,旨在实现真正的民主行政。

日本学者神长勋认为,行政活动可以诉诸各种各样的方式,包括权力行政和非权力行政。权力行政是指国家或公共团体对相对人使用权力手段,亦即在法律上居于优势地位施行行政活动;而非权力行政则是指国家或公共团体对相对人使用非权力手段,也就是在法律上处于对等地位施行行政活动。[10]34传统公共行政的强制和管制色彩非常浓厚,行政命令、行政处罚是政府管理的中心手段。随着市场经济和民主政治的发展,传统的“命令——服从”式强制行政行为已不能完全适应形势发展的需要。面对错综复杂的社会关系,行政主体不再固守行政行为的单方性、命令性和强制性,开始采用一些弹性、有效、便捷的非强制性行政方式。在这种背景下,行政指导、行政合同、行政奖励等权力色彩较淡的新型行政行为就应运而生,并在行政管理过程中发挥着愈来愈重要的作用。当代政府管理的方式是灵活多样的,可大致分为两大基本类型:一类是传统的刚性管理方式,如行政命令、行政处罚、行政征收、行政许可、行政检查、行政强制等;另一类则是当代的柔性管理方式,如行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助、行政调解等。在政府管理过程中,上述这些行政手段相互配合,优势互补。正如室井力教授所指出的,“现代行政是通过多种多样的目的与内容来实施的。为此而采用的手段即形式也是选择与各自目的与内容相适应的。既有作为公权力行使的法律行为 (如行政行为)或事实行为 (如行政上的即时强制)那样的带命令或强制性的手段,又有不带命令或强制性的非权力行为 (如行政契约),或事实行为 (如建议、劝告等所谓的行政指导)。”[10]12

四、政府绩效评价机制的再造:从“内部评估”到“公众满意”

建设服务型政府,需要通过政府评价机制再造,建立起以服务对象为评价主体的政府绩效评估体系,逐步确立执政为民的政绩观。在“统治——管制”的行政运行模式中,政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者,其对于社会、市场、公众的管理和规制活动体现出强自我中心主义。在这种情况下,政府通常依赖于一个层级节制的等级体系,服务评估主要是层级考核,评判标准则是上级的满意度。而服务型政府的根本特征在于扭转了以往政府管理过程中的主体中心主义,确立了管理客体中心主义原则,在政府绩效评价中更加强调工作的实际结果,注重产出和绩效评估。从此,“公众的满意度进入公共行政的中心,政府谋求秩序、效率的目标也被包含在公众的满意度之中,原先那种行政体系自我评价、自我判断变成了公众的评价和判断。”[11]

增强政府回应力是建设服务型政府的基本要求。美国行政管理学者格罗弗·斯塔林曾在其《管理公共部门》一书中,曾对“政府回应”下过这样一个定义:“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应,并采取积极措施解决问题。”以戴维·奥斯本和特德·盖布勒为代表的新公共管理学家认为,“政府服务应以顾客为导向,政府应重视提供服务的效率、效果和质量,政府应积极回应社会公众的需求。”究竟由谁来对政府绩效进行评估,直接影响到政府绩效评估的客观性、准确性和权威性,并会对政府行为起到一定的导向作用。密尔曾经说过:“一般来说,凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业,最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。”[12]既然政府是提供公共服务的主体,公众是政府公共服务的对象,那么,政府提供的公共服务质量如何?消费者是否满意?只有接受服务的公民最清楚,也最有发言权。正因为这样,必须从“内部评估”转变为“公众评估”,以“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量政绩的最终标准。

所谓政绩观,就是对公务员履行职责所取得的成绩和贡献的总看法。政绩观正确与否,不仅关系到一个人、一个单位的工作好坏,而且直接关系到广大人民群众的切身利益。正确的政绩观要靠科学的政绩考核体系作保证。政绩考核体系的基本内容主要包括3个方面:一是评价主体,即由谁来对政府绩效进行评价。评价分为政府内部评价和社会公众评价,评价主体不仅包括同级人大及其常委会、上级行政机关和有关部门,而且还应当包括作为服务对象的企业、事业单位、社会团体和公民个人;二是考核的指标,即考核哪些内容。在考核指标体系的设置上,既要重视反映经济增长的指标,又要重视反映经济发展质量和结构的其他指标。按照科学发展观和正确政绩观的要求,评价内容应当包括城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、民主法治、人与自然和谐等多个方面,不能片面追求经济指标,应当反映经济、社会和人的全面发展情况;三是评价标准,即如何来衡量。在评价标准上,既要看反映经济和社会发展的真实数字,又不能唯数字,坚决防止和纠正“干部出数字、数字出干部”的问题发生。总之,考核指标体系和评价标准必须体现科学的发展观和人民的根本利益,政府绩效如何主要看人民群众的满意度如何。只有这样,才能真正激发各级政府及其公务人员为人民群众服务的热情,保证公共权力在预定的轨道上运行,避免或减少权力腐败现象的发生。

五、行政问责制度的构建:从“问责运动化”到“问责法治化”

服务型政府是一个负责任的政府。每一种职权行为都必然与职责相联系,每一个政府工作人员都应当为自己的违法、失职或不当行为承担相应的责任,而且职务越高、权力越大,责任就越重。就目前我国的行政问责情况来看,基本上停留在运动化问责阶段。一方面,行政问责的适用范围过于狭窄,大多局限于对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后追究,而忽略对决策失误、用人不当及工作效能低下的责任追究。也就是说,行政问责制只能在一定范围内发挥有限的作用,而不能全方位地约束公共权力。另一方面,在行政问责实践中普遍存在着用道德责任代替法律责任、用行政责任代替刑事责任的问题。不论性质如何、责任大小,动辄就是引咎辞职。严格地讲,引咎辞职只是一种道德责任而不是法律责任。其结果往往是避重就轻,使问责对象免受应有的行政处分或刑事处罚。此外,行政问责容易受到领导批示或社会舆论等人为因素的影响,存在畸重畸轻的情形。

上述问题的存在,原因固然是多方面的,但行政问责立法滞后则是其中的一个重要因素。根据依法问责原则,哪些情形要追责责任、追究谁的责任、由谁来追究、如何追究以及问责对象承担什么样的责任,都必须有明确的法律规定。然而,迄今为止,还没有一部全国性的问责法律,只有一些行政法规、政府规章和散见于相关法律中的零星规定。行政问责立法滞后,主要表现在3个方面:(1)法律位阶低,缺乏权威性。目前,除《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和《行政公务员处分条例》等几部行政法规外,专门规定行政问责的规范性法律文件大多属于部门规章和地方政府规章。这些规范性法律文件不仅适用范围有限,而且法律位阶低,缺乏必要的权威性;(2)法律规定不一,缺乏统一性。现有的规范性法律文件在行政问责对象、范围、标准、程序等方面的规定都不相同,不仅内容不统一,还存在违反上位法的情况。在这种情况下,经常出现同一种行为在甲地不被问责而在乙地却要被问责,在甲地要承担这样的责任而在乙地却要承担那样的责任的情形;(3)法律规定过于笼统,缺乏可操作性。在现有关于行政问责的规范性法律文件中,相当一部分只有原则规定,内容过于简单,在具体界定上使用高度概括的描述,这必然导致相应规定在具体适用过程中难以认定和准确把握,随意性很大。

为规范行政问责活动,充分发挥行政问责的功效,必须尽快制定统一的行政问责法规,明确规定行政问责的主体、对象、范围、标准、程序、形式及救济制度,使之制度化、规范化。其基本内容应包括以下几个方面:一是明确行政问责的主体及权限,包括设定问责主体,明确不同问责主体的职责权限,规定问责主体与公民、社会组织间的关系等;二是从对象和内容两个方面,拓宽行政问责的适用范围;三是统一行政问责标准和责任体系,使同一种行为承担相同的责任;四是完善行政问责程序,建立健全公务员权利救济制度,以保障问责对象的合法权益。只有这样,才能使行政问责有法可依,做到责任法定、过罚相当,从“问责运动化”到“问责法治化”。

六、行政理念的确立:从“为民做主”到“为民服务”

从管制型政府转变为服务型政府,是政府现代化的一项重要内容。在政府的行政管理中,“服务”一词通常有两种涵义:一种是指行政管理中的具体服务活动,即政府依法对行政相对人作出的授益性行为;另一种是指全部行政活动的最终目的是为人民服务,即为民服务的理念。现代行政的目的不在于统治与管理,而在于服务与授益,其价值取向是维护社会正义,增进社会福利。这就要求各级政府及其工作人员必须尽快改变“为民做主”的传统认识,逐步确立起“为民服务”的行政理念。

中国古代官吏的身份和地位一直比较特殊。一方面,官吏作为“臣仆”,要效命于君王,不折不扣地执行君王的旨意;另一方面,官吏作为“父母官”,又要为民请命。这种双重身份和特殊地位,形成了一种比较特殊的以忠君、爱民为核心内容的行政伦理文化和道德要求。直到今天,还有一些官员依然固守“为民做主”的行政理念,把“为官一任、造福一方”作为其努力方向和奋斗目标。在现代社会里,人民是国家和社会的主人,而政府官员只是为人民服务的公仆,“为民做主”不如让人民自己做主。马克思、恩格斯在总结巴黎公社政权建设的历史经验时指出,巴黎公社首创的政权形式,“彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的责任制代替虚伪的责任制,因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的”。[13]在建设服务型政府过程中,各级政府工作人员必须更新行政理念,牢固树立全心全意为人民服务的思想,真正做到“为民服务”而不是“为民做主”,更不能主仆颠倒,把手中掌握的权力当作谋取私利的手段,损害人民群众的利益。

执政理念的变化,不仅改变了传统的行政伦理文化,而且直接影响到行政法学的理论基础。早在20世纪80年代,我国行政法学者就明确提出,行政权力的根本宗旨应当是服务于人民、实现和促进人民的利益,因而行政法的理论基础是服务。1995年,陈泉生教授在《论现代行政法学的理论基础》一文中再次指出,现代行政法开始转向服务行政法,它的基本功能仍然是保障民权,但同时兼具服务与授益功能。因此,现代行政法学的理论基础应当是“服务论”。其基本含义是:为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大的福利,法律授予其各种必要的职权,使其能够凭借该职权积极处理行政事务;但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围,更不得对人民的自由和权利造成侵害。[14]

综上所述,只有确立公民与政府的主仆关系和“为民服务”的理念,坚持“权利本位”,将政府职能结构的重心转到提供公共服务上面,不断创新行政权力运作方式和政府管理模式,重塑政府绩效评价机制,构建有效的行政问责制度,才能真正实现建设服务型政府的目标。

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[14]陈泉生.论现代行政法的理论基础[J].法制与社会发展,1995(5).

Abstract:Service-oriented governments can be founded by rebuilding the relationship between the governments and the citizens,adjusting the functions of the government,innovating regulatorymeasures,re-engineering government perfor mance evaluation mechanis m as well as constructing administrative accountability system and so on.Further more,six fundamental changes should be realized:(1)from“government-centered”and“power-centered”to“citizen-centered”and“right-centered”(2)from“social administration oriented”to“public service oriented”(3)from“force-based”to“negotiation-based”(4)from“internal assess ment”to“public satisfaction”(5)from“accountabilitymovement”to“accountability legalization”(6)from“making decisions for people”to“providing services for people.”

Key words:service-oriented government;government-citizen relationship;government function;government performance evaluation;administrative accountability;administrative idea

(责任编辑 陶舒亚)

“Six Transformations”for the Establishment of a Service-oriented Government

CHEN Dang
(College of Law,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

DF3

A

1009-1505(2011)01-0005-06

2010-08-20

教育部 2009年度哲学社会科学研究重大攻关项目《深化行政问责制度改革研究》(09JZ D0033)阶段性成果

陈党,男,河南南阳人,浙江工商大学法学院教授,法学博士,主要从事宪法学与行政法学研究。