现代烟草农业发展中的土地流转问题研究

饶 巍，徐坚强，曹明锋

（1.湖南省桃源县烟草专卖局，湖南 桃源 415700；2.湖南省常德市烟草专卖局，湖南 常德 415100；3.湖南省石门县烟草专卖局，湖南 常德 415300）

1 引言

土地流转是实现现代烟草农业烟叶规模化种植、集约化经营的前提，也是制约着烟叶规模化种植、集约化经营的“瓶颈”。建立高效率的土地流转机制是实现资源优化配置的关键，是打破传统烟草农业格局，实现以“分散种植、粗放经营”的传统烟叶生产方式向“规模化种植、集约化经营”的现代烟草农业进行转变的重要措施。土地流转的成功与否，直接关系到现代烟草农业建设的成败。只有使一部分农民的土地通过流转向另一部分农民集中，现代烟草农业才会形成集约经营，在一定意义上来说，没有土地流转，就没有现代烟草农业［1］。

在稳定家庭联产承包经营制的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业和农村经济发展的客观要求，更是发展现代烟草农业的必然条件［2］。发展现代烟草农业要实现种植规模化、经营集约化、分工专业化、管理信息化，达到减工增效的基本目标，提高烟草农业抵御外来风险的能力。家庭承包是中国特色的土地经营制度，但是随着现代烟草农业的发展，分散的、狭小的农户经营与大市场发生了矛盾，只有完善土地流转制度，才能有利于土地的规模化经营，提高土地产出率［3，4］。

2 土地流转存在的问题分析

2.1 地区之间发展不平衡

土地流转是随着家庭联产承包责任制的产生而产生的，并随着农业结构调整的推进而发展。早期的土地流转主要发生在农村第二、第三产业比较发达，农民非农就业和收入比较稳定的沿海发达地区和各大中城市郊区；而欠发达地区因为农民就业门路少，农民收入对土地依存度高，较少发生土地流转。但近年来土地流转地域扩张较为明显，呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩展的趋势。但是，由于地区之间的社会经济条件、土地制度实现形式、农民文化背景及地方政府偏好等差异，致使地区之间的土地流转差别很大。

2.2 群众存在负面情绪

由于缺乏明确的政策和法律规定，土地流转市场还不完善，缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，流转形式以出租、转包和入股为主，相当一部分流转还是在邻里和亲戚之间进行，处于自发、分散、无序状态，难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。特别是发生在农户之间的土地流转，通常是采用口头协议的方式私下进行，为日后土地纠纷留下了隐患。

近年来，由土地问题引发的群体事件不断发生。尽管政府做出各种努力，但还是不能全面保障农民流转土地后的利益。

2.3 农村土地流转过程中的其他问题

存在截留、挪用农村土地流转收益，损害农民利益的现象。随意变更甚至撤销农户的承包合同，强迫承包农户集中流转。借农村土地流转，改变农村土地农业用途。一些村委会、村民小组及农户与代耕户签订低价流转合同，未曾考虑到土地的升值问题，容易引起合同纠纷。

3 影响土地流转的因素

3.1 产权因素是限制土地流转的根本原因

（1）承包地的产权主体不明确。虽然《土地管理法》规定农村土地属于集体，但集体所有的范围又包括村集体、集体经济组织和乡（镇）集体，因此产权主体不明确，土地所有权实际上归行政负责人掌管，农民处于无权状态。再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力非常有限，土地产权缺乏保护，农民缺乏对土地独立、稳定和受保障的产权，造成经营行为的短期化现象十分严重。在这种产权制度下，农民不是土地的所有者，只是经营者，而乡村集体代表国家掌握土地的终极所有权，有权对土地进行处分。土地的各种权益模糊，没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性，如承包权、使用权、出租与买卖权、继承权、抵押权、收益权和转作他用权等权益，以及如何在集体和农户之间具体划分等。这种所有权、处分权与占有权、经营权分离的产权已成为农地流转的体制性障碍。

（2）土地承包权的性质界定是以政策为主，土地权利的规定还没有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权能还不能完全受法律保护，权利边界模糊，弹性较大。

3.2 农村社会保障制度严重滞后

对于大多数农民来说，土地在为农民提供就业岗位和收入的同时，还承担着重要的社会保障职能。农村社会保障的缺失，在一定程度上限制了土地流转，阻碍了农村产业结构的调整，导致农民收入增长乏力，农业现代化进程相对缓慢。

3.3 农村土地市场不完善，监督机制不健全

（1）土地流转缺乏中介服务组织，信息服务滞后。目前，全国大部分地区没有专门的土地流转服务机构，中介服务体系不健全，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。

（2）管理监督薄弱。目前不少土地流转仍以口头约定为主，即便签订合同也只是简单协议，流转合同不规范，对双方的权利义务及违约责任没有明确规定，发生纠纷时没有权威机构调解、仲裁。部分草签了书面合同的没有报告村社集体经济组织，更没有到主管部门备案，合同监督执行不力。目前，大多数流转地并没有登记并进行公证，对违规流转农地缺乏相应的惩罚措施，流转地价的评定缺乏科学合理的标准，一旦出现纠纷无法追究责任。

4 加强土地流转管理工作的建议

4.1 建立制度，规范管理

（1）建立土地流转的备案登记制度，乡村组织建立土地流转档案和台账，规范流转合同管理制度。

（2）建立土地流转储备库制度，以乡、村为单位建立流转土地储备库，统一搞好规划，统一引进烟草业主。

（3）建立流转收益分配制度，正确处理和调节好土地流转中各方的经济利益关系，建立烟草业主经营监管制度，不准借土地流转而改变土地所有权，改变烟草农业用途。

4.2 扶持种烟大户

目前农村烟草种植专业大户普遍存在管理实力较差，规模不大，管理能力有限。应当站在现代农业技术的前沿，依靠科技进步，获取技术效益；要加大扶持力度，从政策、技术、服务、资金上向经营方倾斜，在信贷、税收等方面对土地经营方采取优惠政策，协调合作银行，为成员提供低息贷款，启动生产资金。同时，应建立烟叶风险保障机制，给予经营方自然灾害等方面的灾害救助。

4.3 明晰土地产权，规范土地流转行为

立法改变土地权的契约性质或债权性质，以具有严格物权法意义的土地使用权取代土地承包权，即承包权物权化，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。另外还要制定土地使用权流转的相关法规，明确规定流转的原则、形式、期限、工作程序、使用权的确认、管理机构及其职责，以及各方面的权利、义务、纠纷处理程序及法律责任，并对出让费管理、流转合同文书、档案等做出明确要求，真正使土地流转走上法制化、规范化道路。

4.4 建立畅通的土地流转渠道，健全土地流转的市

场体系

鼓励农村基层组织在土地流转中发挥作用。大力培育土地流转的中介服务组织，由该组织从事土地信息收集、整理、广告、政策咨询、信托担保，开展土地资产评估。建立委托代理机构，接受不愿种地的农户或经营能力差的农户委托，代为出租、转租或转包给那些经营能力强的业主，从而促进土地的流动和集中，其形式可以是土地经营公司、土地评估事务所、土地银行等。

4.5 完善农村社会保障体系

弱化农地保障功能，真正为农民解除放弃承包地后的后顾之忧，促进农业劳动力的彻底转移，实现农地资源的高效配置。农村社会保障体系应包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及完善农村合作医疗制度等。

5 结语

土地是农业发展最基本的生产资料，土地流转对农业乃至农村经济的发展将产生深刻的影响，尤其对促进现代农业发展、农业结构调整、增加农民收入意义重大。现代烟草农业作为现代农业一个重要的组成部分，其显著的特征，就是实现规模化种植，而规模化必须是建立在土地流转的基础之上。在尊重农民的土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，适度推行土地流转，可以推进规模经营，促进土地、技术、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，从而使现代烟草产业持续、健康、稳定的发展。

［1］陈章体，周东鸣.加大土地流转力度，促进现代农业发展［J］.中国农业资源与区划，2010，31（1）：12～15.

［2］汪恭礼.土地适度规模经营是实现农业现代化的要求［J］.中国经济周刊，2008（36）：62～63.

［3］蔡志荣，任 蒴，张志刚.农村土地流转中的十大关系探讨［J］.安徽农业科学，2010，38（6）：3 159～3 161.

［4］吴雨才，叶依广.农村土地制度改革与农村经济发展［J］.农村经济，2005（8）：21～23.