流域生态补偿模式分析及优化对策探讨

刘俊威，吕惠进

（浙江师范大学，浙江 金华 321004）

1 引言

模式是与一定的任务相联系的各要素的具体指向、表现形式及其关系处理的概括。模式的主要特征表现在3个方面：一是仿效性，模式作为一种参照样式，在一定的时空条件下，其构成要素具有相对稳定性，人们可以照此模仿甚至照着做，从而得出近似的结果。二是中介性，模式既有从理论到模式再到实践这一程序，也有从实践到模式再到理论这一程序，模式介于理论与实践之间，既能促进理论提高，又能促进实践发展；既有理论的指导性，又有实践的操作性。三是发展性，模式不是僵化的结构形式，而是一个动态发展的开放系统。

流域生态补偿的模式可以根据不同的侧重点进行不同的划分，例如从流域生态补偿机制的运作主体角度来分，可以界定为以政府为主体的生态补偿运作模式和以市场为主体的生态补偿运作模式，以及介于两者之间的准市场模式［1］。

2 政府补偿模式

政府补偿模式是以国家或上级政府为实施和补偿主体，以区域、下级政府或农牧民为补偿对象，以国家生态安全、社会稳定、区域协调发展等为目标，以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税收优惠和人才技术投入等为手段的补偿方式［2］。从我国的实际情况来看，政府补偿模式是目前开展流域生态补偿最主要的形式，也是比较容易启动的补偿形式。

2.1 政府补偿的主要形式

2.1.1 财政转移支付

一般情况下，财政转移支付适合需要资金数额庞大的跨流域或区域性的大型项目。政府主要通过项目支持和产业支持来实现财政转移支付，达到对水资源开发地区生态保护与建设投入的目的。

依托项目管理，实施生态环境补偿是发达国家的一条成功经验。可以将有限的资金集中起来，实现规模效益。而且生态环境政策实施起来就比较容易控制，效果也容易进行评价。目前我国采用的项目支持方式建设水资源开发生态保护工程，包括库区生态建设和环境保护项目、重点生态保护区发展项目、生态移民项目等。水资源开发地区的产业结构层次一般较为低下，区域内差异较大，这成为地区经济持续增长与发展面临的一个严重问题。各级政府在移民搬迁的同时，加强对库区的产业扶持。没有产业支撑，库区不可能有持续的增长和发展。当然，在库区工业发展中必须重视环境保护，应立足于区域经济发展现状，在考虑市场需求、资源条件、区位条件等因素的基础上，发展对库区生态环境影响小的工业，重点支持一些绿色产品工业的发展。

福建省为闽江流域生态补偿设立专项资金，2005～2010年福州市每年增加1 000万元用于支持上游三明市和南平市，三明市和南平市每年在闽江流域整治资金基础上各配套500万元，省环保局再安排1 500万元。专项资金主要用于三明市、南平市辖区内列入福建省政府批准的《闽江流域水环境保护规划》和年度整治计划内的项目。目前，借鉴福建省流域生态补偿的思路，浙江省也在建立钱塘江流域生态补偿试点。

2.1.2 政策补偿

政策补偿是由上级政府对下级政府权力和机会的补偿。受偿者在授权的范围内利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一些列政策筹集资金和促进发展。利用制度资源和政策资源进行流域生态补偿在我国是一种行之有效的方式，尤其是在资金匮乏、经济薄弱的地区。

1994年经浙江省委省政府批准，在位于金华市的金华经济技术开发区内设立了一个异地扶贫开发区——浙江金磐扶贫经济开发区。该区由金华管辖，磐安县组织开发建设，开发收益归磐安县。位于金华江流域源头地区的磐安县既要发展经济，又要保护生态环境，得到的补偿就是在金华市开发区用地，实施异地开发，进行招商引资。园区建成后，吸引了130多家企业进驻，每年实现税收4 000万元，占该县GDP总量的10%，使磐安摆脱了贫困县的帽子。

2.2 政府补偿的特征

（1）补偿实施的命令控制。在政府补偿中，如何补偿、补偿多少、实施补偿后要达到什么样的生态环境质量目标，均由政府在行政控制下做出政策性规定［3］。

（2）受益者补偿的间接性。政府在组织进行补偿过程中发挥主体作用，而不是受益者对生态服务提供者的直接补偿，这是区别于市场补偿的首要特征。

（3）补偿资金来源的强制性。生态补偿资金虽然由国家财政支出作出统筹安排，但从资金来源上看，由于这项财政支出主要来自于对生态环境受益者的收费，带有一定的强制性。

主要危害樱桃叶片。发病初形成针头大的紫色小斑点，以后扩大，相互结合，成为圆形褐色病斑，上生黑色小点粒，即分生孢子块及子囊壳，最后病斑干缩穿孔脱落。子囊壳在被害叶片上越冬，翌年孢子飞散侵染。一般5-6月发病，8-9月最盛。发病严重时，可造成早期落叶削弱树势，影响产量，病原为细菌。

（4）补偿形式的多样性。政府补偿除了采用现金支付的形式外，也可采用其他多种形式，如项目支持、优惠政策、智力支持等。政府主导补偿模式具有效率高、易实施的特点，但也存在一定缺陷，如信息不对称、财政能力有限等。

3 市场化模式

市场化模式指充分利用市场作用，通过市场机制将水资源开发、水环境保护和建设成本纳入市场经济主体的分析和决策过程，使开发利用水资源的生产者和消费者承担相应的经济代价，利用经济手段通过市场行为实现流域水资源生态补偿的目的。由于政府补偿具有管理成本巨大、效率偏低、产权界定不规范等问题，决定了市场参与水资源生态补偿的必要性［2］。只有市场参与才能调和政府补偿的刚性缺点，发挥经济主体自身的积极性和主动性，实现补偿的高效性。

3.1 市场化模式的主要形式

3.1.1 产权交易

产权交易包括水环境排污权交易和水资源产权交易。在水环境排污权和水资源产权交易市场上，任何市场主体均可以按照卖家最低价与买家最高价相符时成交的交易规则，进行产权交易，以实现水资源生态补偿的目的。政府也可以以市场主体的身份进入产权交易市场，根据经济－生态的发展状况，通过购买或出售资源产权来调整该区域内的产权交易量，间接地对生态环境进行补偿。

3.1.2 一对一的市场交易

这种交易方式的特点的交易双方基本上是确定的，只有一个或少数潜在的买家（如市政供水企业、矿泉水业、酿酒企业等），同时只有一个或少数潜在卖家（如某一中小流域）。交易双方直接谈判或通过中介来帮助确定交易的条件和金额。该模式适用于跨省界中型流域、城市饮用水源地和辖区小流域的生态补偿问题。由于流域生态服务最直接和最综合地体现在上游提供的优质足量的水资源，所以上下游政府间的水资源交易是这种市场交易的主要形式。

生态标志实际上是对生态环境服务的间接支付方式，这种支付方式的关键在于是否存在赢得消费者信赖的认证体系。生态标志制度是一项广泛发展的制度，可以作为生态功能去和流域生态补偿的一种创新政策工具加以应用。鼓励生态功能保护区和较大流域水源保护区积极开发生态标志物品和服务，将当地的生态优势转化为经济产业优势，由广大消费者支付生态补偿的费用。目前，我国生态标志有3个等级，即无公害食品、绿色食品和有机食品。

3.2 市场模式的特征

（1）补偿主体多元化。在生态补偿市场运作过程中，主体呈现多元化，不再是单一的政府，环保组织、生态服务供给制和受益者也都参与其中。这在客观上通过价格杠杆实现了资源价值在主体间的转移，达到资源的最优配置。

（2）补偿主体的平等性。市场补偿在市场体系这一平台下，使得生态利益相关者直接参与到其中，各主体在地位上是平等的，促使各交易主体能够从自己的真实意愿出发，达成补偿交易。

（3）补偿机制的市场激励性。总量控制下的环境资源使用权在交易的过程中，价格的变动为资源使用者选择合适的使用方式提供了依据。在价格机制的引导性，市场主体自愿决定补偿与否、补偿数额与补偿方式。

（4）补偿手段的等价有偿性。市场补偿的原动力在于补偿的利益，各补偿主体参与市场补偿的目的是出于对社会利益、经济利益或个人利益的追求。由于市场化具有灵活性强、补偿方式多样化、补偿充分等特点，通过市场化来实现对生态建设进行补偿是未来的发展趋势。

4 准市场模式

准市场模式是指在国家或者区域政府间的协调下，通过区域之间的协商和横向转移支付、对口援助等，实现生态建设区和生态受益区域之间的生态补偿。准市场模式比较适合生态建设受益区域能够较容易划分的流域上下游之间的生态补偿。由于相对于生态补偿需求国家补偿能力有限，引入私有资金对流域生态补偿和环境保护显得更为迫切，我国也出现了一些基于市场导向的生态环境协商交易。比较典型的例子就是金华江流域的东阳市和义乌市的水权交易［5］。2001年，浙江省东阳市将境内横锦水库5 000万m3水的永久使用权有偿转让给下游义乌市，成交价格是4元／m3。在水权交易过程中，政府作为谈判代理和中介部门推动和管理水权交易的具体实施。

准市场模式建立在自愿协议的基础上，实际上是生态建设区域和受益区域之间的动态博弈，共同保护环境和促进发展的一种模式。该模式可以弥补单纯由建设区域所在的地方政府或国家进行补偿的不足，具有一定的灵活性。但准市场模式对受益区域不易区分的生态建设的补偿问题较难操作，并且受补偿提供区域的财政能力、公众的环境与公平意识等因素的制约。

5 流域生态补偿模式存在的问题

我国流域生态补偿同世界上其他国家一样，政府主导是主要的补偿方式，市场贸易支付刚刚起步，私有资金注入较少。虽然生态标记认证发展较快，但协商交易只是分散个别地存在，整体上自由贸易市场尚未形成。市场失灵和政府失灵是两类并存的问题，这决定了政府和市场的相互依赖［6］。只有通过政府和市场的双向调节，共同发挥作用，才能维持环境与经济社会的可持续发展。从我国生态补偿的运作现状来看，发挥主导作用的是政府补偿。随着生态危机的凸显，单靠政府主导的生态补偿远远不能解决经济发展与环境发展日益尖锐的矛盾。

5.1 补偿资金来源单一，资金管理不到位

目前，我国政府主导的生态补偿，资金来源基本是排污收费、征收的生态补偿费以及财政专项拨款机制。就中国目前的经济和技术水平现状而言，生态建设的成本巨大，单靠国家财政投入是远远不够的。首先，省级以下的财政转移支付制度不健全，财政支付不到位的现象经常发生，生态建设资金往往不能得到很好的保证。资金来源的单一性，造成了资金积累和筹措不足，制约补偿机制的建立与发展。其次，对有限的资金存在管理不到位的问题。生态补偿资金在运作中程序不规范、监督约束机制缺位。在实际执行过程中，生态效益补偿资金被大量挤占或挪用。而在补偿资金发放过程中，各级政府往往以管理费等名义层层截留。

5.2 政府决策的有限性

作为公共组织的政府在进行决策时，往往为了达到某种目标而选择和利用符合其需要的信息。从本质上来说，政府是一个有限理性主体。其有限理性表现在两个方面：一是决策信息的不完全性。在一般情况下政府所了解和掌握的信息都是有限的，即使能够获取的信息也存在一定的时滞性。例如，政府需要获取排污者的有关信息，需要知道各企业不同的技术与污染控制成本。然而，环境信息获取的高成本和造成的资源浪费甚至可能大于干预本身所得的收益。二是决策信息的使用和解释过程受到不同价值观的影响。决策的参与者可以用不同的价值观对信息做出不同的解释和应用，选择过程也不能够做到完全中立地评价各种利益。有些项目完全由政府主导，不符合“谁受益，谁补偿”及资源有偿使用原则。例如，南水北调、引滦入津、引黄济青等工程，用水区基本上无偿使用这些高成本水资源，不利于调动水源区保持水质的积极性，最终会影响水资源的可持续调配。

5.3 定价体系不合理

从一定程度上讲，生态补偿实际上就是生态链上不同环节之间的利益再分配，补偿的有效性取决于对自然资源和生态环境价值的科学评估。如前所述，政府主导的生态补偿定价是在政府有限理性的条件下作出的评判。政府价格对生态环境的稀缺程度界定的模糊性，使得有人即使有想保护生态资源的想法，也很少有保护生态资源的行为动力。信息不对称可能导致“补偿不足”或“补偿过剩”，前者会影响补偿对象提供优质生态环境服务的积极性，后者意味着支付的成本过高。对生态资源不合理的定价体系，往往会刺激人们对有限资源进行过度消费，这也恰恰会引发更大规模的生态破坏。

5.4 责、权、利不对等

政府补偿资金的来源很大一部分是生态税费。由国家来补偿保护者和受损者的损失，无疑是利用全民税收作为财源，变成全民对该污染或破坏生态环境的行为负责，违反了“谁破坏，谁补偿”的补偿责任原则。

6 优化流域生态补偿模式的对策

6.1 政府主导与市场运作要相辅相成

从国外对生态服务购买的实践来看，虽然有的生态补偿方式以政府为主导，有的生态补偿方式以市场为主导，但政府与市场之间并不是完全对立的。在生态补偿过程中，要正确处理政府和市场的关系，不要把二者人为地割裂开来。在一些大江大河和重要生态功能区的生态补偿过程中，政府处于主导地位，但也不妨在适当环节充分利用市场机制，如利益相关者的参与和协商，保证公共支付政策的效率和长效性。对一些中小流域上下游之间，在政府主导下，可以主要运用市场机制来进行生态补偿。

6.2 将项目运作作为实现补偿的主要方式

法律政策只是传达国家或地方政府要实现生态保护目标的决心，对包括补偿在内的生态保护措施做一些原则性和结论性的规定。无论采取何种形式来实现政策目标，大多都通过具体项目的实施方式来实现政策目标。大多都通过具体项目的实施方式落到实处。因此，从当前看，我国建立流域生态补偿机制最主要的是构筑生态补偿的国家战略框架，首先要把生态补偿的原则要求体现在制度设计当中；而后在政策执行过程中，项目运作是比较有效的方式。

6.3 重视生态标志制度的建立

生态标志制度虽然不是直接意义上是生态补偿，但是公众通过对生态标志产品的购买，实际上是对附加在这些产品上的生态服务进行补偿。目前我国生态标志产品的消费市场正在逐渐形成，只要有支付意愿，价格体系得当，消费者愿意购买生态标志产品，也能达到生态补偿的目的。从这一角度出发，政府一方面要鼓励需补偿地区生产生态标志产品，将生态优势转化为产业优势；另一方面要积极建立绿色消费体系，特别是鼓励政府绿色采购，形成新的补偿途径。

6.4 建立和完善相关法律法规

生态补偿实际上是一种利益协调，可以通过行政、经济、道德和法律途径来实现。建立由流域生态补偿各相关利益方参与的管理体制、运行机制、协商机制和公众参与机制，明确各方权利和责任，并结合试点地区逐步探索完善。通过试点地区各种经验的积累，逐步制定和完善流域生态补偿的法律法规，可以有效降低行政协调、经济协调和道德协调的主观性，形成以法律法规为依据的相对成熟的补偿方式。

［1］毛显强，钟 瑜，张 胜.生态补偿的理论探讨［J］.中国人口·资源与环境，2002，12（4）：38～41.

［2］葛颜祥，吴菲菲，王蓓蓓，等.流域生态补偿：政府补偿与市场补偿比较与选择［J］.山东农业大学学报：社会科学版，2007，35（4）：48～53.

［3］Ruud Cupers.Guidelines for ecological compensation associated with highways［J］.Biological Conservation，1999（90）：41～51.

［4］Ruud Cupers.Ecological compensation of the impacts of a road［J］.Ecological Engineering，1996（7）：327～349.

［5］胡鞍钢，王亚华.从东阳－义乌水权交易看我国水分配体制改革［J］.中国水利，2001（6）：35～37.

［6］徐永田.我国生态补偿模式及实践综述［J］.人民长江，2011，42（11）：68～73.