公共政策执行力：构成要素、现存问题及影响因素

段溢波

（武汉纺织大学 湖北武汉 430073）

公共政策执行力：构成要素、现存问题及影响因素

段溢波

（武汉纺织大学 湖北武汉 430073）

公共政策执行力是政府工作的生命力，是党的意志和主张能否实现的关键。公共政策执行力是一种综合的、系统的能力，主要包括理解判断力、应变创新力、规划组织力、实施推进力和协调控制力等五种。公共政策执行力的现存问题，主要表现在主体失职，“执行尺度”不当；衙门作风严重，“执行速度”缓慢；资源缺乏，“执行力度”不足；有法不依，执行“刚度”不够；“越位、错位”现象严重，“执行角度”错位；“上有政策、下有对策”的现象突出，“执行有效度”过低等六个方面。公共政策执行力的影响因素，主要有政策本身的因素，政策问题的性质，政策执行的资源，政策执行的人员，政策执行的制度和政策执行的环境等六个因素。

公共政策执行力；构成要素 ；现存问题 ；影响因素

执行力是近年来在企业管理领域得到广泛应用的概念。根据美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩的观点，企业执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势。公共政策执行力是企业执行力概念在政策实践领域的延伸，是伴随新公共管理运动浪潮产生的一个新概念。就政府而言，所谓公共政策执行力，是指政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划、决策政令的能力，也是指政府通过战略流程、人员流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。从管理学角度看，公共政策执行力是政府工作的生命力，是党的意志和主张能否实现的关键。

一、公共政策执行力的构成要素

公共政策执行力是一种综合的、系统的能力，主要包括以下方面：

1.理解判断力

政策执行的首要基础是执行者对政策的充分理解和正确判断。理解就是“吃透上情”，执行者尤其是领导干部，都应该认真学习党的理论和路线方针政策，注意研究法律法令和上级精神，不仅要了解条文规定，而且要理解其精神实质。执行与决策发生偏差，很大程度上首先是由执行者对政策精神的领悟深度、对政策内容的研究力度不足引起的。判断就是“吃透下情”， 在政策执行的过程中，充满着许多不确定的因素，执行的环境与形势总是比较纷繁复杂。在对决策充分理解的基础上，执行者需要对执行环境与形势深入调研，在作出正确判断也就是我们常说的“吃透下情”的基础上，选择科学合理的政策方案和政策工具，具体地、有针对性地实施政策。如果对所处的环境、形势缺乏准确的判断，即没有“吃透下情”，那么执行起来就可能南辕北辙，事与愿违。[1]

2.应变创新力

吃透了上情和下情，才入了“执行”的正题，即到底怎样办这件事，才能把上级精神落到实处。这就要看“应变创新”的能力。政策的时效性、层次性决定了政策执行的灵活性。应变就是“具体问题具体分析”， 执行者应该根据环境与形势的变化灵活变通地实施政策，而不是机械地执行既定方案。其实质是理论与实际的结合，上级精神同本地实际情况的结合。创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。有没有创新意识和创新能力，能不能创造性地开展工作，是对每一个执行者特别是对领导者的重要要求。今天的执行力决不仅仅是简单的“保质保量完成”，而应是“创造性地完成”。在执行过程中，执行者要善于创新，根据不同时间、对象、地点、环境变通政策，以完美的执行力，安全、高速、优质地实现战略目标。

3.规划组织力

做事之前，先在脑中想好应该怎么来进行，分辨出事情的先后高低，一步一步地让作业更加顺利流畅的能力，这就是规划力。管理学家哈罗德·孔茨指出，“规划工作是一座桥梁，它把我们所处的这岸和我们要去的对岸连接起来，以克服这一天堑。”规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。组织力是指执行组织结构是否合理和执行文化是否良好等。[2]任何一项政策的执行都必须依赖于一定的组织机构来承担，没有健全合理的组织机构，要有效执行政策，实现目标是不可能的。执行组织机构合理，其功能会大于所有执行人员个人功能的简单相加。组织机构不合理，执行人员之间就会相互牵制，造成组织力的损失。执行文化是执行主体所共享的关于“执行”的价值理念，好的执行文化是促进组织的稳定性和延续组织力的重要载体。

4.实施推进力

“三分政策，七分执行”。政府的政策形成之后就要坚决地贯彻下去，如果不能有效地执行下去，这些政策只能是一纸空文。实施推进力是由内在品质决定的向外张力，是在意志统一基础上产生的行动力。实施的实质就是政令畅通和政令统一，不能有法不依、有令不行，搞上有政策、下有对策，随意地变通政策，使政策扭曲、变形。推进源于对使命的自觉认同、对行动目标的坚定信念。决策作出以后，就要坚决地把它贯彻下去。既要有推进的决心，不能遇到困难就打“退堂鼓。”又要从实际情况出发寻找有效的方法和途径，注重方法的灵活性，防止“一根筋”。还要紧紧依靠广大群众，调动各方面的积极性、创造性。

5.协调控制力

现代政府是一种典型的科层官僚制结果，组织层级多、机构设置繁杂。一项公共政策的执行涉及众多的职能部门和机构，这对部门和机构间的分工合作提出了更高的要求。此外，在实际的政策执行过程中，部门和机构间常常发生推诿扯皮现象，不但导致过高的执行成本，甚至影响到公共政策的有效性。因此，协调部门合作是政策执行的一个关键方面。与协调相似的是政策执行过程中的控制。控制对执行的作用主要体现在以下三个方面：首先是控制政策执行的总体进程，以保证政策有序地贯彻实施。其次是控制部门和机构间的分工合作。这与协调互为补充和支持，实际上协调也可以视作为一种“软控制”。最后是对执行效果的监控，并主要是针对执行失误作出及时的调整和纠正，防止因执行失误产生的不良后果扩散和升级。

二、公共政策执行力的现存问题

对于政府来说，公共政策执行力就是生命力；对于不同地区的政府来说，公共政策执行力就是竞争力。而对于一个执政党来说，公共政策执行力的强弱，则是党的执政能力高低的具体体现。然而我国地方政府时常呈现出执行不力的问题，主要表现在以下方面：

1.主体失职，“执行尺度”不当

执行主体失职，对执行客体理解、判断和结合的程度把握失准，“执行尺度”不当。执行主体失职有两种，一是执行主体违背行政伦理道德，严重失职、渎职，在执行公共政策时有不合法的目的和动机、不相关的考虑以及不合理的内容，不适当地使用自由裁量权，对不同的政策目标团体(即政策直接作用影响的对象) 采取不同的标准，一杆秤两个星，一碗水不端平。二是执行主体素质、能力差，制定的政策缺乏科学性和合理性，缺少民意支持；政策的布置和落实不到位，出现政策真空；政策不具体，缺乏可操作性；不能正确领会、准确把握上级政策；好心办错事等。

2.衙门作风严重，“执行速度”缓慢[3]

衙门作风严重，从执行精神、执行内容传达之后到执行主体作出反映并采取执行行为及执行目标实现之间的时间跨度大，“执行速度”缓慢。具体表现为一是公共职能交叉分散、部门权力化、权力利益化，执行合力不足、执行效率不高等。一些部门和单位只顾部门利益、不顾全局发展，对国家的决策、计划采取“自我取舍”的办法，有利的抢着执行，无利的没人执行。二是许多公共政策的执行者工作态度不端正，官僚主义习气严重，一些任务久拖不决，只会用会议落实会议，文件传达文件。三是上行下效，普通执行人员在执行政策时缺乏公共服务精神，往往敷衍了事，能拖就拖，执行意识淡薄，办事效率极低。

3.资源缺乏，“执行力度”不足

执行资源缺乏，执行主体获取公共政策执行所需的执行资源的能力、能量小，“执行力度”不足。执行资源是指在执行公共政策过程中所需的各种资源，包括资金、物资、信息、时间以及各种人力资源和权威资源等。执行资源的丰富程度在很大程度上决定着公共政策执行主体行为能力的强弱，是保证执行部门有效运作的前提。缺少充足适用的执行资源，会影响工作的有效开展，出现公共政策执行不力的情况。此外，一项政策出台后，应有相应的辅助政策相协调。新老政策之间、宏观政策与微观政策之间，不同领域和部门的政策之间、法规政策与实施细则之间不协调、不配套，既给政策执行带来困难，也给执行者寻找漏洞钻空子造成可乘之机。

4.有法不依，执行“刚度”不够

有法不依、有令不行，公共政策执行过程中原有的执行精神、执行方案、执行策略以及执行计划可变更性增大，执行“刚度”不够。有些地方或部门本位主义极其严重，从局部利益出发，对国家出台的法律法规和方针政策合意的就“用活用足”，不合意的就置若罔闻，不理不睬，明明政策对头，就是顶着不办，导致国家的法律政策形同虚设；有的工作虎头蛇尾，对国家政策的执行只限于说在嘴上，写在纸上，念在会上，“唱功”不错，“做功”很差；有的对工作不作具体指导，不跟踪督查,贯彻执行工作在一片“落实”声中落空。

5.“越位、错位”现象严重，“执行角度”错位

公共管理职能“越位、错位”，公共政策执行行为的出发点、着力点错位。表现在三个方面：一是在处理政府与企业的关系中。没有真正实行政企分开，政资分开，对企业干预过多，管得过死。二是在处理政府与市场的关系中，既当市场的监管者，又当市场的参与者，没有充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，用权力的无形之手去干涉操纵市场，使竞争偏离“轨道”走向无序和丑陋。三是在处理政府与社会的关系中，没有改变过去“大政府、小社会”的格局，没有充分培育公民社会，政府“越位、错位”的现象十分严重。

6.“上有政策、下有对策”的现象突出，“执行有效度”过低[4]

“上有政策、下有对策”的现象突出，公共政策执行行为的有效性和效力太低。表现在四个方面：一是消极执行。一些执行主体由于对政策不认同，或因政策同其现有利益相冲突，从而消极对待政策的执行，甚至拒不执行有关政策。二是随意执行。由于一些决策质量不高，或规划、政策、法规等脱离实际，或执行环境和条件发生变化，或执行中遇到阻力，导致朝令夕改，甚至执行中止、半途而废。三是虚假执行。在执行过程中出现了附加不适当内容的附加执行、“断章取义，为我所用”的选择执行和“上有政策、下有对策”的替代行为。四是机械执行。在执行过程中，仅仅照搬照抄上级政策，不能根据本地区、本部门的实际情况，结合新形势、新问题进行灵活创新，导致好的政策得不到好的落实，严重影响了执行效果。

三、公共政策执行力的影响因素

美国政策科学家史密斯（T.B.Smith）是最旱建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他认为，政策执行力是理想化政策、标的团体、执行组织、环境因素等互动的结果。美国政策科学家巴达奇（E.Bardach）用“博弈”概念来分析政策执行过程，把政策执行过程视为一种赛局，并得出结论，政策执行有效与否，取决于参加者的“战略”选择。可以肯定地讲，公共政策的绩效并非单一因素决定的，而是诸多因素交互影响、综合作用的产物。就我国当前的现实情况看，主要有以下因素直接影响公共政策的有效执行：

1.政策本身的因素

正如美国著名政策科学家安德森所言：对政策的“不服从还可能产生于法律的含糊不清，规定不具体或冲突的政策标准。”[5]其一，政策的正确性是政策有效执行的根本前提。正确的政策符合社会发展的规律，代表人民的根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。其二，政策的明晰性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策进行评估和控制的基础。列宁曾明确指出：“方针明确的政策是最好的政策。原则明确的政策是最实际的政策。”其三，政策的稳定性是政策得于以有效执行的保障。政策的稳定程度在很大程度上关系到政策执行主体对政策的认同和接受程度。政策关系可以被视为一种契约关系，正如美国学者麦克尼尔所言：“持续的契约关系的存在造成了这样一种期待：未来的交换将会发生，并通过现存关系（不管是不是等级性）的动力以部分可预见的模式发生。”

2.政策问题的性质

政策问题的性质涉及问题的相依性、动态性、时空性及受影响之标的人口的特性。[6]一是和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关。一般来说，全面性的政策要比局部性的政策执行难度大，高层次的政策要低层次的政策执行难度大。二是标的人口行为的分殊性。分殊性的程度越高，则越难建构清晰明确的统一管理标准，以作为评估绩效的标准，因此执行的成效会大打折扣。三是标的人口数目多寡。政策所涉及的标的的人口数目越少，将越可能动员支持、拥护或反对政策的执行。四是标的人口行为需要调适的程度。一般人由于受传统习惯的影响，常养成某种固定的行为模式，不喜欢作太大的改变。因此，如果政策需要大幅度地改变标的人口的行为模式，政策执行遭遇的阻力或抗拒性的可能性就较大。

3.政策执行的资源

美国社会学家埃默森（R.W.Emerson）将资源定义为“一名持有者拥有的使其能奖赏（或惩罚）另一名行为者的能力、财物或其他属性”。就政策的有效执行来说，它所需要的资源主要包括财力资源、人力资源、信息资源和权威资源等四种。其一，财力和人力资源是两种最基本的政策资源。必要的财力和人力是政策执行的物质基础，而且政策执行所需财力资源的丰富程度对于人力资源——政策执行主体的行为效果是至关重要的。其二，信息资源也是影响政策执行活动的一个重要变量。政策本身就是以一种信息的形式由政策制定者发布和下达给政策执行者和政策目标群体的。政策执行者和目标群体对所颁布和下达政策的有效执行和接受是以其对政策信息的全面掌握和准确理解为基本前提的。其三，权威资源是有助于政策执行的重要资源。恩格斯在《权威论》中指出，一方面，权威“是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”。政策执行者要使其执行活动得以顺利地进行，则必须被赋予相对的权威，用于执行其工作上的任务。

4.政策执行的人员

毛泽东曾指出，“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”一个合格的政策执行人员至少应该具有以下要求：一是高度的思想政治觉悟。公共政策是对“全社会的价值进行权威性分配”，当政策执行人员身兼政策目标群体和政策执行者双重角色时，尤其应该注意这一点。二是积极的意向和态度。态度是行为的先导，有什么样的政策态度，就会有什么样的政策行为。正因为如此，美国著名政治学家阿尔蒙德（G.A.Almond）和小鲍威尔（G.B.Powell,Jr.）认为：“一项普遍政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴趣和效率。”三是合理的知识结构和能力结构。政策执行人员的知识结构应该以一门专业知识为基础，再掌握几门相关的知识。而能力是知识的进一步升华，在这里，必要的创造性思维能力、语言表达能力、人际交往能力、社会活动能力以及组织管理能力等都是其能力结构中必不可少的要素。四是较高的管理水平。具备较高的管理水平决非仅仅是执行机构领导者的事情，作为一般的政策执行人员也同样需要做到这一点。

5.政策执行的制度

诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出，“制度是由一系列正式约束、社会认可的非正式约束及其实施机制所构成”，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”政策执行制度主要包括：一是政府的组织架构及运行制度、政府的执行资源配置机制。公共政策执行机关在结构上是否科学、合理，直接影响着政策执行的成败。二是绩效奖惩机制。[7]任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种诱因机制的存在，才能激发人的工作热情和动力。组织诱因机制最重要者莫过于将绩效与奖惩相联系。通过绩效评估，使组织的激励约束机制有了依据，建立在绩效评估的奖惩，强化了组织的激励机制。 三是监督控制机制。监督控制的目的在于消除政策失真。在我国，对政策执行活动实施监督的政策监督系统包括体制内和体制外两种，体制内的如执政党的监督、国家权力机关的监督、政策执行机构内部的监督等，体制外的包括社会监督、舆论监督等。

6.政策执行的环境

政策总是处于一定的社会环境之中的，任何一项政策的执行都无一例外地要与其他社会因素发生相互作用，都要受到一定社会环境的制约和影响。适宜的社会环境无疑有助于政策的有效执行，反之，不良的社会环境则必然会有碍于政策的顺利实施。[8]主要包括：一是政治文化。政治文化一般是指文化的政治方面，它们本身也组成一个系统的整体。包括三个方面，认知方面——由对政治制度的认知组成，感情方面——建立在个人同领导和机构的关系上，判断方面——对政治现象的价值判断。二是国内外政治环境。国内政治环境的安定是任何政策顺利推行的基本前提。三是经济环境。经济基础决定上层建筑，作为一种政治现象，政策的执行同样要受到经济环境的制约和影响。四是社会心理环境。社会心理是人们在日常生活中形成和积累起来的对物质经济关系、对人们生存的社会条件的经验性反映。

[1]陈慰萱.政府执行力:构成要素、影响因素与提升路径[j]. 当代世界与社会主义,2009(4).

[2]谢庆奎，陶庆. 政府执行力探索[j].中国行政管理，2007(12).

[3]杨京芳.我国政府执行力的现状与对策[j].行政与法，2007(5).

[4]莫勇波. 政府执行力的度量及强化路径[N].光明日报，2009.9.6.

[5]张金马.公共政策分析——概念、过程、方法[M].北京：人民出版社，2004.

[6]公共管理学.张成福，党秀云[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[7][美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[8]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

段溢波（1970—），男，武汉纺织大学副教授，硕士。研究方向：公共行政与制度分析。