重庆两江新区行政管理体制改革路径

赵立兵

(重庆文理学院,重庆 402160)

当下,我国区域经济发展迅速。区域经济的发展,需要建立区域统一市场,促进生产要素流通,优化市场资源配置。但同时,发展地方经济、保护地方利益也是行政区政府的传统职能和本能。这就使经济区域与行政区划不可避免地存在不一致、相摩擦,甚至相冲突的地方,倘若处置不当,势必影响区域经济综合规划的有效实施,制约区域经济整体水平的快速提升。

重庆两江新区是继上海浦东、天津滨海之后的第 3个国家级经济新区,内辖 3个行政区部分区域和 3个功能区,幅员面积广阔,行政主体多元,管理体制各异,利益格局复杂。可以说,两江新区行政管理体制改革的成败,对于影响区域经济协调发展的体制性障碍的破除程度,对于两江新区建设总体目标能否顺利实现,具有举足轻重的意义。

一、两江新区行政管理体制改革的 3种备选模式

经济新区行政管理体制改革备选模式有很多,各有优劣,这里仅列举主要的 3种:

一是松散联合模式。即区域内各行政区、功能区各自为政,独立发展,仅保持低层次的协同合作,待时机成熟,再统筹考虑,调整格局,共谋发展[1]。这种模式虽比较稳健,推行阻力最小,但无法彻底消除行政区划壁垒,难以进行区域整体规划,不利于形成区域经济合力,与经济发展大势不符,因而难以担当历史重任,仅见于经济新区筹建阶段。

二是管理委员会模式。即建立作为上级政府派出机构的新区管委会,由其在政策、规划、统计、宣传等方面进行统筹。它的特点是管理权限高度集中、组织机构高度浓缩、机构设置侧重于经济管理职能。这种模式有利于调动新区各行政区、功能区的积极性,推行阻力较小,有很强的过渡性质,较适合于新区建设初期,其不足是容易造成机构重叠、职能交叉、政出多门、监督不力、内耗频发等体制性弊端。

三是属地政府模式。即按照“大部制”原则,参照国际惯例,建立健全新区党委、人大、政府、政协“四套班子”,统一管辖新区经济建设、社会管理和公共服务事项。这种模式具有较高的行政管理权威,具备规划统一、协调顺畅、执行高效、监督有力的特点,但是,倘若处置失当,容易产生机构设置臃肿、管理人员膨胀、管理幅度过大的行政管理体制痼疾,以致降低行政效率,增加管理成本。

可见,任何行政管理模式都有其优势,也存在着不足,需要根据实际情况综合考虑,扬长避短,顺势而为。纵观上海浦东新区、天津滨海新区行政管理体制改革发展历程,不难发现,在成立之初,它们都采用了管委会模式。但由于管委会的性质没有明确的立法界定,不具备相应的法律地位和权限;而且随着新区经济社会的迅速发展和开发开放步伐的日益加快,社会事务的大幅增长,这一管理体制出现了诸多与实际需求不相适应的地方,特别是在上下衔接、工作协调和利益分配过程中,在人大和政协等政权建设、监督体制机制构建和干部成长环境营造等方面,产生了一些摩擦和矛盾,不利于新区健康、持续发展。

鉴于此,浦东新区和滨海新区分别于 2000年和 2008年前后深入改革了行政管理体制模式,由管委会模式转变为属地政府模式[2],健全了“四套班子”,更新了管理观念,调整了行政区划,重组了组织机构,优化了运行机制,推进了管理重心下移,形成了新区事在新区办的运行机制,较好地适应了新区开发建设新形势。新区政府保留了管委会体制机构设置高度集中的特点,机构个数和干部职数仅相当于一般政府模式的半数左右,真正符合了“小政府,大服务”的现代政府特征,可作为今后两江新区行政管理体制改革的重点参照对象。

二、两江新区行政管理体制改革的 4个依据

两江新区行政管理体制模式的确定和改革路径的选择,要立足重庆经济发展实际,符合国家宏观经济发展趋势,满足区域经济发展需求。具体而言:

一是明确一个导向,即以建设服务型政府为导向。当代中国的现实和今后发展趋势决定了,各级政府要从直接经济活动中退出,将更多的资源投入社会管理和公共服务中去。因此,我们要以现代政府理论为指导,以建设服务型政府为导向,积极创新两江新区行政管理理念,把政府角色定位在良好市场秩序的维护者和良好制度环境的营造者上来,将政府工作重心放在市场调节、社会监管和公共服务上,实现政府职能由管理型向服务型的彻底转变。

二是符合一个要求,即符合国家发展战略总体要求。国务院在《关于同意设立重庆两江新区的批复》中明确指出,设立重庆两江新区,有利于探索内陆地区开发开放新模式,对于推动西部大开发,促进区域协调发展具有重要意义。要实现这一战略目标,必须以大力推进两江新区体制创新来加快区域开发开放;通过建立统一、协调、精简、高效、规范、灵活的行政管理体制,在金融、土地和财税等领域先行先试,积极探索新形势、新区域下扩大改革开放的新经验,为全国发展提供有借鉴意义的新模式、新示范。

三是体现一个定位,即重庆统筹城乡综合配套改革试验区先行区的定位。两江新区行政管理体制改革要立足城乡统筹,积极打破城乡制度藩篱,建立城乡统一的基本公共服务体系,健全城乡统筹的社会保障制度,围绕推进城乡经济协调发展,推进劳务经济健康运行,推进土地合理流转和集约利用 3条主线开展改革实验,为重庆其他区县乃至全国破解城乡二元结构,实现全面建设小康社会目标提供理论参考和实践经验。

四是推进一个进程,即区域经济一体化进程。两江新区行政管理体制改革要围绕打破地区封闭与市场分割,推进商品、技术、人才等生产要素的自由流通,促进区域市场资源优化配置,建立区域经济协调发展的体制机制等进行创新。一方面,两江新区要同重庆市行政管理体制有效衔接,适度超前,协调处理好纵向政府间的关系;另一方面,还要同成渝经济带、“西三角”经济区等多层次政府体系相协调,处理好横向政府间的关系。

三、两江新区行政管理体制改革的 3个阶段

行政管理体制改革是一项长期的系统工程,发展阶段不同,改革的重点、范围、深度和强度都应有所差异。因此,两江新区行政管理体制改革,要尽快制定改革推进路线,找准阶段工作重点,明确工作突破方向,提早筹划,分步实施,稳步推进。

根据两江新区 10年建设规划,对照浦东新区、滨海新区行政管理体制改革历程,重庆两江新区行政管理体制改革可分为 3个阶段:起步阶段,自新区成立起 3～4年时间;过渡阶段,自新区成立起5～7年时间;突破阶段,自新区成立起 8～10年时间。根据 3个不同发展阶段的实际情况,应当有针对性地实施“三步走”战略。

1)在起步阶段,实施固本强基战略。这一阶段,两江新区实行的是管委会制度,其行政管理体制改革的重心应放在完善政策法规、强化管理核心、优化运行机制和促进责权匹配上。合理界定新区管委会、各行政区和功能区的职责范围,加强新区管委会在新区开发建设中的领导核心作用,形成有利于发挥整体优势,避免摩擦内耗,提高工作效率,实现共同发展的行政管理体制和具体运行机制,力争在解决经济区域和行政区划体制矛盾上取得突破。

2)在过渡阶段,实施深度整合战略。这一阶段,应进一步强化新区管委会的区域规划、统筹协调、经济发展等职能,并逐步弱化各功能区社会管理和公共服务职能,弱化行政区经济建设管理职能;建议成立城市建设管理、教科文卫发展、社会综合服务等公共事务委员会,使其与新区管委会签署委托授权、责任契约等工作协议,发挥其在新区社会管理、公共事务方面的统筹协调和综合服务作用。要持续做好社会组织发展工作,增强社会力量,提倡社区自治,使政府腾出更多行政资源,集中精力搞开发,抓建设。

3)在转型阶段,实施重组突破战略。这一阶段的主要目标和任务是,建立两江新区“四套班子”和司法等机构,成立完整意义上的两江新区政府;各行政区全部职能上缴、转移或下放,进而取消行政区,重组为新型街道和社区;各经济功能区全部职能剥离,进而取消功能区设置,转由各类开发公司在新区政府的领导、监督和制约下行使基础设施建设等职能;还要科学建构新型财政体制,持续优化政府组织架构,大力压缩经济管理部门,合理归并城市建设与管理部门,综合设置社会管理与公共服务部门,真正建设“小政府,大社会,大服务”的公共服务型政府[3]。

四、现阶段两江新区行政管理体制改革的五大任务

在两江新区建设初期,行政管理体制改革可参照“40字管理方针”。即“政令统一,责权匹配;机构精简,运转协调;管理规范,机制灵活;服务优质,保障有力;公正透明,廉洁高效”。具体言之,现阶段主要有五大任务:

一是完善制度体系。要不断修改完善《重庆两江新区条例》,建立和完善以“新区条例”为龙头的法律制度体系,以法律的形式来明确和调整各经济区与行政区的责权利关系。还要加大政策研究力度,制定两江新区行政管理体制改革与创新方案和中长期规划,为今后推进深度行政管理体制改革做好理论支持和政策准备。

二是树立领导核心。即发挥新区管委会的组织领导核心作用,强化其在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大问题等方面的组织领导职能,维护规划的统一性、权威性和严肃性,调动各方面的积极性、主动性和创造性,探索建立重庆市政府各部门与两江新区条块互补、职能整合的工作机制。

三是强化大局意识。两江新区是一个老城加新城的设计,采取的是“1+3”的管理模式。相比浦东新区和滨海新区,两江新区起步基础更好,但也面临着更为复杂的行政管理格局。这就需要努力克服地区本位、小团体主义的干扰,树立“大局为先”的气度和“集体至上”的情怀,从制度设计到具体实施,都要服务、服从于两江新区开发开放全局。

四是转变政府职能。要全面梳理和整合两江新区及其功能区、行政区政府职能,按照统一、协调、精简、高效的原则,依法规范各功能区、行政区政府机构设置和人员编制;深化行政审批制度改革,精简审批程序,再造工作流程,实施“一站式”审批服务;不断增强政府工作透明度,建立健全科学决策、高效执行和有效监督的工作体系,确保决策科学、执行顺畅、监督有力。

五是促进功能延伸。一方面,要本着精简、高效的原则,明确管理主体,完善职能事权,促进功能区的开发建设功能向行政区延伸,带动行政区的经济发展。另一方面,要按照属地化原则,加强行政区政府社会管理与公共服务职能,逐步撤销直接从事或干预微观经济活动的机构,促进行政区社会管理和公共服务职能向功能区延伸,推进统一的社会管理体系建设[4]。

总之,行政管理体制改革事关两江新区开发建设成败,需要政府在抓好经济建设、社会管理和公共服务工作的同时,予以专项研究和周密筹划,做好充足的理论政策准备和改革实践试点,为今后两江新区行政管理体制顺利转型打下坚实基础。

[1] 胡建新.关于理顺天津滨海新区管理体制的基本思路[J].特区经济,1999(4):44.

[2] 高艳春.天津滨海新区政府现行管理体制浅析[J].法制与社会,2010(4)上:220.

[3] 惠冰.复合型经济功能区管理体制创新构想:以天津滨海新区为例[J].天津社会科学,2008(4):72.

[4] 皮黔生.天津滨海新区行政管理体制的创新[J].开放导报,2007(4):42.

(责任编辑 周江川)