用科学发展观指导高校内部管理制度建设的思考

李雪斌,黄瑞雅

(右江民族医学院,广西 百色 533000 E-mail:yyfyrs@yahoo.com.cn)

近十年来,随着政治、经济和教育的变革与发展,我国高等教育事业进入了快速发展期。我国普通高等学校(以下简称高校)从1998年的1 022所,增加至2007年的1 908所,普通高等学校在校学生数从1998年的340.9万人剧增至2007年的1884.9万人[1]。由于扩招、并校、民办高校的发展、独立学院的兴办、学校升格、更名等高等教育变革,使我国高校的格局发生了巨大的变化,许多高校的内部管理制度不健全或已不能与社会发展相适应,亦不能促进高等学校本身的进一步发展,暴露出很多问题。如何加强内部管理制度建设,是我国高校当前面临的一个重大课题。

1 高校内部管理制度建设的重要意义

制度是共同作用于行为秩序的社会要素结合在一起的系统。该系统的每一组成部分是皆为人为的非物质要素,对每一个个体来说,这些要素外在地影响他们的行为。这些要素共同激励、促使和引导个体遵守在社会状态中的某一行为,而该行为是众多技术上可行的行为之一。高校管理制度是高校为了组织和管理各项工作,按照一定程序制定的、在全校范围内具有普遍约束力的条例、规定和管理办法等规范性文件的总称[2]。邓小平同志指出[3]“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”内部管理制度建设对高校的生存和发展有着十分重要的意义。

1.1 管理制度建设是维持高校正常秩序的根本要求 俗话说:没有规矩就不成方圆。任何现代组织均有自己的规章制度,用以规范人们的行为,实现组织目标。制度管理是科学管理的基本特征。高校作为社会中的巨型文化组织,在健全办学章程、日常事务管理、教学管理、行政管理、学生管理、后勤管理等方面的规章制度,有利于师生了解自己的学习、工作职责和任务,把握自己在学习、工作过程中所担当的角色和应该遵循的行为规范,并同时对实现教育教学目标产生激励作用。管理人员在处理工作实务或是出现了问题时,亦可照章处理,无须事事请示汇报或开会研究决定,也避免了不必要的执行上理解歧义和相互推诿现象。师生员工按照既定的规章制度各司其职、互相协调,才能保证高校的正常运转秩序。我国一些高校合并以后产生了超大型的大学,在校学生、教师、管理人员达数万之众,很多高校还有数个校区,教学关系错综复杂、管理事务千头万绪,健全的规章制度在维持其运转、保证实现学校教育教学目标上显得更为重要。

1.2 管理制度建设是落实高校办学理念的有效途径 办学理念是为了实现办学目标,依照教育规律而确立的办学思想和教育观念,是高校发展的灵魂。办学理念属于文化范畴,具有柔性的特点。教学理念的实现必须依靠具有主动性、灵活性和可控性的制度,即把办怎样的学校、怎样办成这样的学校的观念落实到高校的各项规章制度中,师生员工共同遵守,并朝着既定的目标共同努力,才能使办学理念落到实处。

1.3 管理制度建设是依法治校的基本要求 党的十六届四中全会指出:要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,不断提高发展社会主义民主政治的能力,推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化,贯彻依法治国基本方略,推进决策的科学化、民主化,加强对权力运行的制约和监督,改革和完善党的领导方式。随着我国法治化进程的加快,相继出台了许多法律法规,这些法律法规要求全社会遵守,高校亦然。高校的制度建设是我国法治化建设的一部分,法律、法规通常是宏观性的、方向性的,须结合高校的实际情况将法律法规落实到具有可操作性的规章制度才能真正产生效力并利于执行。因此,高校必须加强规章制度建设,才能实现依法治校。

1.4 管理制度建设是保障高校师生员工权益的具体体现 高校规章制度,不仅规范了办学办事行为,同时也对师生员工的合法权益进行了相应的规定,如民主参与学校管理制度、分配制度、奖学金制度、学生处分申诉制度等,从而能够产生激励和凝聚作用,形成团结和谐的氛围,充分调动师生员工的智慧和力量,更好地为高校的改革和发展做贡献。从根本上说,维护师生员工的合法权益,就是维护高校的和谐发展大局[4]。

2 我国高校内部管理制度存在的问题

由于社会的变革、发展以及高校格局的变化,很多高校存在管理制度制订过程不严谨、不科学,内容存在不合法、不合理,形式上不明了,缺乏可操作性,制度执行不到位等问题。没有形成系统的、科学合理的管理制度体系,没能起到促进高校发展的保障作用。

2.1 制度形成的程序不够规范 一些高校制订制度的部门没有明确,行政管理部门各自为政,从便于管理的角度出发,制订出一些管理制度。一些制度的形成没有相关部门的参与,不同部门制订的管理制度以学校的名义下发,内容上存在冲突,出现制度打架现象。一些重大的管理制度没有经过论证、没有举行听证会,更没有通过职代会、教代会,或学术委员会讨论。由于程序不规范导致所制订的管理制度不科学、不严谨,执行中发现问题时往往颁布补充规定或朝令夕改,影响了制度的严肃性和稳定性。

2.2 管理制度内容存在违法或有悖于伦理道德 高校的一些部门对相关的法律、法规不熟悉,制订管理制度时亦未进行法律咨询,使一些管理制度与现行法律、法规相抵触。如田永诉母校案,该校根据其制订的《关于严格考试管理的紧急通知》的规定“给予田永退学处理”并据此不给田永发毕业证、学位证。该校的规定就显然与《普通高等学校学生管理规定》第29条规定的法定退学条件相抵触。再如,有些高校规定:如某高校《学生宿舍水电管理办法》规定“严禁使用长流水冲刷衣物,违者处以50元罚款”,这显然是不合法的,因为高校既不是行政机关、也没有相关法律、法规的授权,无权对师生实施罚款。一些有悖于社会伦理的隐性制度虽然没有以红头文件下发,但却实实在在执行了的,如北京某高校在女生宿舍的楼道里也安置了这种隐蔽的摄像头,说是为了保护女生的安全;某高校甚至以防止女生宿舍失火为由,将普通家庭大门上使用的猫眼反装,以监视女生在寝室里是否用电炉,可女生的隐私权谁来保护?由于高校的一些管理制度不合法、不合理,导致对学生或其他管理对象承受制度性羞辱,对他们造成了永久性的伤害。

2.3 制度移植现象 部分高校,特别是一些新建或新升格的高校,为了图方便,利用制度移植的方法进行制度建设,即照抄照搬一些名牌大学和同类兄弟院校的管理制度。因为这些制度与本校的校情不相符,也不能与所在地区的发展相适应,这样的制度无法执行,形同虚设。

2.4 管理制度形式混乱 高校的一些管理制度文字表述差、模棱两可,行文格式、称谓混乱使人难以理解,缺乏整体性和可操作性。一般来讲,规章制度的内容如果涉及某一方面行政工作比较全面、系统规定的,称“条例”,对某一方面行政工作部分规定的,称“规定”,对某一项行政工作作比较具体规定的,称“办法”。其实,在公文的行文方面,政府部门有较明确的规定,是可以借鉴的。

2.5 管理制度的执行不力 管理制度的执行力度是制度效力的体现。高校有一些制度由于内容不符合学校的实际情况而无法执行。一些高校缺乏对制度执行的监督,有了较好的制度但执行不力,制度犹如是空中楼阁没法产生应有的效益。有的高校对管理制度的宣传力度不够、透明度不高,导致了师生员工对制度的知晓率低,从而降低了制度的执行力。没有执行力度的制度是一纸空文,甚至还会对其他制度的执行产生负面影响。

2.6 申诉渠道不畅、申诉受理机构设置不合理 一些管理制度上规定了对处理不服、有异议者可以申诉,但没有注明申诉受理机构和程序。有些制度即便写明了申诉受理机构和程序,但申诉受理机构的设置不合理——申诉受理机构主要由制订和执行该制度的部门人员组成,这些人员既是运动员又是裁判员,这样的申诉受理如何能保证其处理结果的公正性?由于申诉渠道不畅、申诉受理机构设置不合理,往往容易出现错误的处理得不到及时纠正。

2.7 管理制度的刚性有余而弹性不足 高校管理制度的对象主要是知识分子,是最具有创新思维的群体。在教与学的过程中,他们表现出来的情况是复杂多样的。管理制度如果刚性过大、采取一刀切的方式,会禁锢他们的思维、影响创造力的发挥。如一些高校明确规定了不同岗位的年度目标,每年都应有教学、科研论文的发表,否则扣发岗位津贴、年度考核不能评优。其实,高水平的科研成果、教学成果往往是从业人员数年辛勤劳作的结晶。对不同人员的考核内容应有所区别,制度应有一定的弹性,一刀切的管理方式在某种意义上滋长了学术腐败。

3 用科学发展观指导高校管理制度建设

我国高校管理制度在新的历史时期暴露出的种种问题,高校应在科学发展观的指导下对此进行深刻反思并加强管理制度建设。科学发展观是指以人为本,全面协调可持续的科学发展。其内涵:第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面、协调、可持续,根本方法是统筹兼顾。用科学发展观为指导加强高校管理制度建设,使之规范化、科学化、系统化,才能充分发挥管理制度在高校发展中的助推器作用。

3.1 高校管理制度建设的原则

3.1.1 发展原则 高校的管理制度建设应以学生的发展为出发点,以教师的发展为支撑点,以社会发展为落脚点,促进高校的全面、协调、可持续性发展。学生是高校的产品,学生的质量是检验高校办学质量和发展水平的检验标准。教师是教学质量中最重要的因素、是科研水平的标志,教师的发展水平在一定程度上代表了学校的发展水平。社会责任是高校的一项主要责任,高校的管理制度建设应充分考虑对社会责任的履行以促进社会的发展与进步。

3.1.2 以人为本原则 高校的管理制度建设应树立以学生为本的指导思想。以学生为本,即一切以学生的利益为根本,在管理制度制订和执行过程中充分考虑学生的利益,要赋予学生平等主体的地位。管理制度的制订应以激励为目的,避免以惩戒为目的,要体现对学生的人性关怀,不再出现制度性羞辱。

3.1.3 合法性原则 高校在制订管理制度过程中,应以国家的法律法规、方针政策为依据,不得与之相抵触,并根据上述法规、政策的变动而及时调整。否则,管理制度就失去了法律依据,也失去执行的必要性。

3.1.4 可行性与可操作性原则 管理制度制订时应结合高校的实际情况,要充分考虑可行性和可操作性。管理制度的目标制订要适中,目标制订过高,会使人感觉可望不可即,只能望而兴叹;目标制订过低则使制度失去激励作用。同时,还有管理制度要明了、便于理解、利于操作,这样的管理制度才能落到实处。

3.1.5 稳定性原则 经周密论证的制度一经形成,应共同遵守,并施行一定的时间周期,不要朝令夕改,使人无所适从。特别是一些纲领性的管理制度,关系到学校的办学理念和长期形成的办学特色,要保持相对的稳定才有利于学校的可持续发展。

3.1.6 刚柔并济原则 作为学校操作层面,规章制度作为办学理念的实现载体须有其权威性及刚性的一面,否则将无法执行。但是,高校管理制度对象主要为富于创造能力的知识分子,在制订制度时亦应考虑到其柔性即灵活性的一面,多一些人文关怀。

3.2 加强高校制度建设的措施

在上述原则的指导下,可以采取以下措施加强高校的管理制度建设。

3.2.1 规范管理制度、制订程序 规章制度起草的质量直接关系到法制机构对规章送审稿进行审查的效率,对规章的实施也有密切关系[5]。高校要加强管理制度建设,首先提高管理制度起草的质量,要有明确、科学的管理制度出台的程序,成立管理制度的管理归属机构。如成立法规机构,并在法规机构的组织和协调下,组织有关人员根据要出台的管理制度的类型、级别、涉及面按照既定的程序起草、制订管理制度,通过一定范围的论证与会议表决后颁布实施。对学校的纲领性管理制度的制订需组织学校所有部门参与,还要请社会相关组织和学生参与,草案形成后充分论证,并通过党代会或职代会表决通过。对涉及师生切身利益的一些管理制度要设立听证会制,鼓励师生员工民主参与。对一般层面的管理制度应在法规机构的组织下采取部门会商制与公示制相结合的机制,这类管理制度的起草首先要与学校的相关部门会商,形成草案后应在制度所涉及的范围内告示。还要规范规章制度签发的程序,管理制度起草后要先送至法规部门把法律、政策关,然后送至学校办公室把文字与形式关,再送至主管校领导签发后行文执行。

3.2.2 加强普法教育和时势与政策教育 普法教育、形势政策教育是高校实施依法治校的前提,是落实高校管理制度的保障。知法才能守法,要使法制教育与形势、政策教育在高校形成经常化、制度化。要特别重视行政管理部门的工作人员法制教育,加强他们依法管理的意识、提高他们依法行政的水平。同时,在高校内应设有律师或长期聘请兼职律师,在管理制度的制订和执行过程中提供法律咨询。加强形势与政策教育,加强对国家方针政策的理解能力。按方针政策、法律、法规的变动而及时修订。

3.2.3 统筹兼顾、整体规划制度建设 高校要对本校的管理制度进行全面梳理、整体规划。管理制度的制订应着眼于大局和整体,要处理好高校管理制度与国家法律法规之间的关系、与国家方针政策的关系、与伦理道德的关系以及与人情、规则的关系。同时还要处理好学校章程与其他各种管理制度之间的关系,各种不同类型的规章制度之间的关系,做到统筹兼顾,避免“制度篡位”和“制度打架”的现象发生,确保管理制度的合理性和可操作性。

3.2.4 加强行政人员的行文能力培训 要建立行政人员文书培训制度,加强对行政管理工作人员的文字能力的培养、提高他们的公文写作能力。将公文写作纳入行政管理人员岗前培训范畴、将公文能力作为行政管理工作人员晋升、晋级的考核内容。行政管理工作人员的文字能力和公文写作能力提高了,高校管理制度建设才能上档次、上水平。

3.2.5 建立、健全申诉体系 申诉是接受管理者的合法权利,申诉处理结果的公正性有赖于申诉体系的健全。首先,应建立申诉制度,保证在教师、学生对学校或其他教育机构作出的处理或处分不服时,或学生因学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出申诉请求时有据可依。其次,要明确申诉受理机构的范围和职责,申诉受理机构应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成,还应有校外的法律、教育专家参与,以保证申诉处理的合法性与公正性。

3.2.6 完善管理制度执行监督体系 监督体系是保证高校管理制度的权威和全面、规范、扎实执行管理制度的保障机制。首先,要制订管理制度的执行监督制度,规定制度执行的程序和要求,明确对管理制度执行情况的奖惩。其次,要成立以校领导为负责人,以学校纪检监察部门人员为主体的多部门联合组成的管理制度执行监督机构,负责对全校范围内管理制度执行情况的监督。再者,高校领导干部,特别是校级领导要成为遵守和执行管理制度的典范,管理制度的执行与监督机制的实施才能真正畅通无阻。

综上所述,在社会大转型、科技大进步、教育大发展的新的历史时期,高校的内部管理制度暴露出与社会发展不相适应的种种问题,已不利于高校的发展与进步。高校应在科学发展观的指导下全面审视内部管理制度所存在的问题,深刻分析出现问题的原因,进一步加强内部管理制度建设,使之科学化、规范化、合法化,从而促进高校全面、协调、可持续地发展。

[1] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京:北京数通电子出版社,2008:1978-2007.

[2] 谭秀森.高校内部管理制度建设存在的问题、成因及对策分析[J].教育发展研究,2006(19):65-68.

[3] 邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,1994:333.

[4] 岳尧.制度建设与完善是高校构建和谐校园的治本之策[J].巢湖学院学报,2008,10(2):146-149.

[5] 曹康泰.规章制定程序条例释义[M].北京:中国法制出版社,2002:39-50.