我国承认双重国籍的利弊分析及制度设想

■桂 莹 曹 静 程亚萍

我国1980年制定的《中华人民共和国国籍法》顺应当时外交环境的需要实行不承认双重国籍的政策。然而时过境迁，在经济全球化的今天国际移民数量大增，国家之间的经贸、文化交往也日益频繁。单一国籍造成了我国的人才流失，而双重国籍符合国家和海外华人的利益。在对当今中国承认双重国籍的利弊进行分析与权衡后，不难发现有条件地承认双重国籍是与时俱进、与世界接轨的应然选择。

国籍是指个人属于某一国家的国民或公民的法律资格。取得国籍有两方面的含义，一方面是他对国家应尽的义务,另一方面是国家对他的保护，即国家对个人的接纳、认同以及是否享有相应的国民待遇。目前,世界各国国籍授予有三种形式：其一，血统主义，即以血缘关系而取得国籍，凡是本国国民所生子女都具有本国国籍。其二，出生地主义，即以出生地决定国籍，在本国出生的儿童，不论其父母是何国人都具有本国国籍。其三，混合主义，即兼采血统主义与出生地主义。

各国关于国籍取得和丧失的不同规定产生了国籍冲突。一个人同时具有两个或以上的国籍是国籍的积极冲突；而一个人不具有任何国家的国籍是国籍的消极冲突。双重国籍是国籍积极冲突的表现之一,简单地说,双重国籍就是一个人同时具有两个国籍。例如适用"血统主义"国家的公民之子女,在适用"出生地主义"国家出生时,便会发生双重国籍。如今跨国界移民者不断增多,使得双重国籍现象日益普遍。

一、我国对待双重国籍的态度及其历史背景

我国不同于许多其他国家那样采取承认、默许或是不特别提及的方式来承认双重国籍,而是在法律中明确规定:“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”(《国籍法》第3条)。同时明确制止双重国籍现象的发生，“外国人申请加入中国国籍获得批准的，即取得中国国籍，但不得再保留外国国籍（《国籍法》第8条）”，“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍（《国籍法》第9条）”。

我国采取严格地不承认双重国籍的态度是有深远的历史背景的。20世纪50-60年代，社会主义和资本主义两大阵营冷战，印尼和东南亚一些资本主义国家担心当地华人进行“革命输出”颠覆当地政权，实行排挤和迫害华人政策。中国政府为保护华人华侨免遭当地政府的迫害,同时也为了缓和与周边国家的关系,改变以往的国籍政策，与印尼签订了《关于双重国籍问题条约》，主动在法律上规定了不承认双重国籍的政策,并鼓励当地华人入籍侨居国,尊重所在国的法律。在当时的国际环境下，不承认双重国籍有利于侨胞在当地长期生存和发展并改善了我国的外交环境。

如今，半个世纪过去了，整个国际局势和我国的外交环境都已经发生了翻天覆地的变化。两极格局结束，和平与发展成为世界主题。我国早已与全球大部分国家建交，并与东盟各国建立了稳定的外交关系，外交环境得到了极大的改善。在经济全球化的时代背景下，各国为吸收更多的人才，纷纷转变国籍政策，接受双重国籍。中国实施改革开放，对内建立市场经济体系，对外融入全球化经济体系，这些都需要人才跨越地域和国界的流动作为支持。因此，适时承认双重国籍是与时俱进、与世界接轨的应然选择。

二、我国承认双重国籍之利

（一）符合国家和海外华人的利益

中国新闻社《2008年世界华商发展报告》曾估计改革开放后移居海外的华人华侨约600万，目前中国每年有超过20万人出国留学，在海外留学人员已经超过100万。至2009年，中国总共送出留学人员大约162万，已经回国的大约49.7万。中国高层次人才流失严重。

海外华人回国手续本身比较复杂，国籍限制更给他们回国发展带来诸多不便。双重国籍允许中国移民自愿保留中国国籍,而不需要按照外国人入境办法办理签证,保证他们在国际经贸与文化的频繁交流中来去自由，减少他们为国服务的障碍，从而有利于我国大量吸引海外华裔资金、技术、人才和先进管理经验，充分利用海外华人华侨这一社会主义现代化建设的重要战略资源。

（二）有利于增强中华民族凝聚力

许多侨居海外的中国公民由于生存、工作或发展的需要，不得不加入外国籍，但对祖国的感情仍然很深厚，希望能够保留中国国籍，呼吁国籍制度的改革。允许华侨自愿保留中国国籍,不仅可以激发他们无论身在海外还是祖国都以主人翁的姿态维护祖国利益的情感，还可以吸引他们以公民的身份参加人民代表大会和政治协商会议，为民族发展献计献策。这一制度的施行,将成为维系华侨与祖国之间关系的强有力的情感纽带,从而加强海外华侨之间、乃至整个中华民族的团结,增强中华民族的自豪感和凝聚力。

（三）有利于依法管理海外归来人士

改革开放以来，出国留学和海外移民已经相当普遍，依法合理地管理这部分人群也是必不可少的。而通过法律的形式对海外侨民与祖籍国之间的关系加以确定,能使海外华侨在政治上效忠祖籍国拥有合法依据，便于中国政府依法进行有序管理，创造国际竞争双赢局面。

（四）符合国际趋势

据不完全统计，目前世界上承认双重国籍的国家大约有90多个，其余的国家大多是默认状态，即既不承认这一群体公民的外国籍，也不因他获得外国籍而剥夺本国籍。当今世界主要经济体中美、加、澳等移民国家，英、法、西班牙、意大利等传统发达国家，日本与“亚洲四小龙”以及“金砖四国”中其他三国等新兴国家和地区，除中国内地之外都承认或默认双重国籍。可见，承认双重国籍是世界潮流之导向,我国应在国籍立法方面争取与世界接轨。

三、我国承认双重国籍之弊

（一）个人面临双重义务

双重国籍人与两个国籍国都有固定的法律联系，他可以享受两个国家赋予的权利，但也意味着他要履行两个国家的法定义务，效忠于两个国籍国，然而做到这一点并非易事。比如,凡属一国国民都负有为本国服兵役的义务,双重国籍人对此就很难履行,特别是当所属两国发生交战,其将处于两难之境。同时，承认双重国籍也容易造成交叉管理，这反而不利于保护双重国籍人的权益。

（二）为犯罪分子提供机会

从法律上看，双重国籍有可能为一些犯罪分子逍遥法外或者获得较轻处罚提供机会。有的行为在一个国家属于违法，在另一个国家则不属于违法；在一个国家要受到重罚，在另一个国家只受到轻罚。因此，双重国籍可能会让犯罪分子钻法律空子，逍遥法外或获得从轻处罚。这也是许多国家不承认双重国籍的重要原因。

（三）易引起国家间的纷争

我国海外华人数量庞大，在东南亚各国的华侨人数众多,而这些东南亚国家到目前为止主要还是实行单一国籍,秉持反对双重国籍的态度。如果现在承认中国公民可以拥有双重国籍,将使中国与有关国家在对这些拥有双重国籍者行使管辖权和保护权上产生冲突,恐怕会引起有关国家对中国的猜忌和疑虑,并容易被国际敌对势力曲解利用作为反华的借口。因此，坚持单一国籍能够避免外交上的矛盾与纷争。

四、我国有条件地承认双重国籍的设想

通过上述分析，我们可以发现单一国籍不利于我国国家利益的最大化，全面承认双重国籍也会引起一些弊端，一味墨守单一国籍和无限制地开放双重国籍都是不明智的。因此必须结合实际，灵活处理，在当前形势下有条件地承认双重国籍是应然选择。

所谓有条件地承认双重国籍，是指我们在实行双重国籍政策的时候，区分不同国家，考虑海外华人所在国的态度或利益，实行区别对待的国籍政策，以最大限度保护海外华人的利益。

首先,可以采用双边对等的方法，国家之间对应承认双重国籍。根据各个国家对双重国籍的认可情况,与各个国家签署各种不同的条约。这也是现在国际上比较流行的做法,即对实行双重国籍的国家承认双重国籍,与之签订双边协议互相承认彼此侨民拥有双重国籍，对不承认双重国籍的国家实行单一国籍。利用这一方法则不难解决东南亚国家这一障碍，比如南亚孟加拉和巴基斯坦等国不欢迎双重国籍，我们的双重国籍政策就不针对这些国家，只针对那些不反对双重国籍的国家。这样既尊重了他国，也便利了本国的发展。

其次，用灵活的方式使部分人拥有双重国籍。有些学者提出可以采取不再取消中国国籍的做法，即在修改国籍法时，可参考许多其他国家的做法,不明确表示是否承认双重国籍,实行模糊政策,而不再采取"定居外国的中国公民,取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍"这种硬性规定。实际上，中国政府现在已经开始采取这种灵活的方式放宽对户籍的限制，比如公安部”取消出国、出境一年以上的人员注销户口的规定“实际让部分出境人员保留了中国国籍，并可能在加入其他国籍后获得本质上如同双重国籍的待遇。

再次,可以采用对香港居民的做法。目前居住在香港的中国公民可以持有外国护照,作为旅行证件出入香港。同时，在香港特区内,可以申请中国特区护照,完全以中国人身份出现，受中国法律的管辖。对此，全国人大曾有解释：“所有香港中国同胞，不论其是否持有英国属土公民护照或者英国国民（海外）护照，都是中国公民……在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民，可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行，但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。”目前，香港实际上是允许双重国籍的，香港居民，不论在海外有何种国籍，都可以申请中国人民共和国香港护照。这种执行方式具有借鉴意义。

另外,应该放宽中国绿卡发放标准和范围。为吸引更多人才来中国投资、工作和学习,我国采取了授予“永久居留权”即中国“绿卡”的做法。目前的中国“绿卡”主要针对有特殊贡献的专家学者或者有高额投资的外国友人,而更多的外籍华人还未从“绿卡”制度中受惠。如果进一步放宽中国“绿卡”的发放标准和范围,并给绿卡以基本“等国民待遇”，必定能发挥大部分双重国籍的作用，对那些希望回国创业发展的海外华人华侨而言这一政策必然具有巨大的吸引力。

五、结语

我国《国籍法》不承认双重国籍的规定在当时的历史背景下是必要和正确的。但随着经济全球化和世界一体化的深入发展，为促进我国经济发展、减少人才流动的阻力、提升综合国力，在权衡利弊后，我们应当逐步采取宽松的国籍政策，适应双重国籍这一国际潮流。唯此我国才能凝聚世界优秀人才，为国家建设添砖加瓦。

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