完善我国食品召回制度的法律思考

田国兴

2011年以来，我国食品安全乱象频出，从“瘦肉精”到“染色馒头”，从“毒血旺”到“黑心烤鸭”，再到最近的“思念”、“三全”水饺的“细菌门”，此起彼伏的食品安全事件拷问着我国的食品安全监管制度。之所以出现这种情况，在一定程度上与我国的食品召回制度立法不完善有关。因此，完善我国的食品召回制度刻不容缓。

一、食品召回制度渊源

食品召回是指食品的生产者、经营者对由其生产、进口或者经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，从市场和消费者手中收回问题食品并予以更换、赔偿，以减少食品安全危害的活动。它是一种消除缺陷产品危害风险的积极有效的补救措施。

食品召回从属于产品召回范畴，食品召回制度本质上是产品召回制度的一种细分。产品召回制度最早开始于上个世纪60年代的美国，美国国会于1966年颁布了《国家交通与机动车辆法》，该法案规定了缺陷汽车制造商有召回缺陷汽车、进行免费修理的义务，并由此确立了机动车产品召回制度。此后，该规定逐步延伸到了与食品安全和公共健康相关的其他领域，美国为此先后出台了《联邦肉产品检验法》、《食品、药品及化妆品法》等法案。

此后，食品安全逐步扩及到其他国家，目前，世界上经济发达如日本、澳大利亚等国家基本上都有全面的食品召回制度。

二、我国食品召回制度的现状

食品召回制度在我国建立较晚，我国最早关于食品召回的规定是国务院在2007年7月27日颁布的《国务院关于加强食品等产品安全、监督管理的特别规定》。这是我国第一部关于食品召回的行政法规，标志着食品召回制度在全国范围内的正式确立。为了进一步完善我国的食品安全制度，2007年8月27日，国家质量监督检验检疫总局以该特别规定为法律依据，正式颁布施行了《食品召回管理规定》。该规定针对食品召回制度进行了较为全面的规定。2009年我国颁布实施了《食品安全法》，该法规定了国家建立食品召回制度。这部法律无疑对完善我国的食品召回制度起到了决定性的作用。

可以说，目前有关我国食品安全及其召回的立法在数量方面是比较多的，总体上也积累了一定的立法和实践经验，但是食品召回制度对于我国而言仍然存在诸多问题。

第一，我国有关食品召回法律体系尚不完善。食品召回体系涉及到食品的多个利益主体，并且涵盖了市场监管、法律责任承担以及多个部门之间的相互协调等多个管理环节。因此，在食品召回的具体操作过程中，必然涉及到各个利益主体和各个管理部门，这就要求必须有一套非常具体的、切实可行的、责任到位的操作规范。

而我国目前虽然有《食品安全法》、《食品召回管理规定》、《产品质量法》等法律法规，但是，针对缺陷食品的召回、防范和处理，法律规定过于原则，可操作性不强，缺乏一套科学完整的行之有效的食品召回法律体系。

第二，监督管理部门众多且职责不清。在我国，对食品安全负有责任的管理部门主要有农业部、卫生部、国家质量技术监督检验检疫总局、工商总局、环保总局等多个部门及其地方分支机构，这些机构部门都有监督食品安全生产经营的法定职责。应当说，众多的管理部门会堵塞管理的漏洞，使食品安全更有保证，然而，多个部门对食品安全的管理容易产生管理交叉、职责不清、具体执法主体缺位的问题。因此，在实际管理的操作过程中，经常出现各个部门都在管理但又都不管理或者出现推脱责任的现象。

第三，我国食品质量标准、检测技术有待提高。从国际范围内来看，完善的质量标准和检验检疫技术是确定食品召回的前提，缺乏科学的检测手段和检测标准，就无法评估食品是否安全，更谈不上召回。目前，我国大约有食品卫生标准500项，这只是世界卫生组织食品法典委员会制定食品卫生标准数量的1/8。2可见，我国食品方面缺乏明确的质量标准和检测技术。

第四，我国企业规模小且分散导致食品难以溯源。食品召回能够顺利进行，必须具有良好的食品溯源制度。一些发达国家都建立了完备的食品溯源制度。美国规定与生产食品及动物饲料产品相关的单位应及时建立记录档案，记录尽可能详细，通常包括单位名称、负责人姓名、食品及动物饲料产品的来源或去处等等。

我国现在的食品生产经营企业数量庞大，企业规模小且分散，甚至还有一批非正规厂商，生产、经营的许多食品连标识都没有，一旦发生食品安全问题，造成无从追寻厂家责任的结果。因此，我国的食品企业规模小且分散的现状导致了食品难以溯源，一旦出现食品安全问题，导致责任无法追究，这也是制约我国食品召回制度完善的一个客观因素。

三、我国食品召回制度的完善建议

与其他发达国家相比，我国的食品召回制度起步比较晚，立法不够完善。一旦发生食品安全事件，不但消费者的权益难以得到保护，而且企业也会因此承担不必要的损失。因此，完善我国食品召回制度刻不容缓。

首先，完善食品召回法律法规。建章立制是根本，食品召回制度的建立需要一系列的法律法规来加以引导和规范，规定生产者、经营者、进口商、相关政府部门、消费者各方的权利和义务，制定食品召回的具体操作程序，规定召回缺陷食品后对该食品的处理方法等等问题。只有这些问题在法律层面上有了系统的规定，才能保证食品召回的顺利进行。针对我国的具体情况，应尽快明确食品召回的具体社会分工，制定缺陷食品的检验标准，完善与食品召回相关的一系列的法律法规。

其次，要建立统一的行政监督管理部门。我国目前食品安全监管体系十分庞大，且分段管理、分工过细，造成职能重叠，无法有效解决食品安全问题。从国际范围内来看，食品管理机构的设立在国际上有两种模式：一种是以美国为代表的非统一的食品管理机构模式；一种是以澳大利亚为代表的集中统一食品管理机构模式。在美国，设立两个管理部门分别管理不同种类的食品，这两个部门分工负责，管辖各自的食品召回的整个过程；澳大利亚在中央设立一个独立的食品管理部门，食品召回由中央机构统一进行负责。对此，应根据我国自己的情况，参照澳大利亚统一管理的模式，建立一个独立的食品安全管理部门，统一管理我国的食品问题。

其三，完善我国食品质量检测认定标准。有了科学的食品质量检测标准，有利于及时发现市场上缺陷食品的存在。在我国近年来出现的食品安全事件中，其背后几乎都缺少一个清晰合理的检测标准。此外，我国目前的有关食品安全的标准严重滞后，在技术内容上与国际标准有很大差距。因此，完善我国食品质量检测认定标准已经刻不容缓。

第四，应当建立完备的食品溯源制度。有了完备的食品溯源制度，就可以快速的找到责任人，以完成对食品的迅速召回，避免出现更大的损失。从国外来看，食品溯源体系的建立应当由政府主导推动，通过食品产业链上的各方参与来进行实现。因此，对生产商、进口商和经销商要求对进入流通领域的食品必须有完备的信息记录，并确保依据该来源记录获得有关该食品的所有信息。

第五，应当建立完善的食品召回责任保险。从市场上召回问题食品往往需要巨大的费用，完全有可能使企业陷入严重的财务危机。食品召回责任保险制度在发达国家已实施多年，保险人可以借此转移食品召回的风险，同时，也可以激励食物出产厂商避免隐躲暗藏食物缺陷问题的可能。从实际效果来看，食品召回责任保险不但为保护消费者权益发挥了很大作用，而且也大大提高了生产商和分销商的声誉和经济利益，成为消费者和生产者“双赢”的一种制度。因此，应当参照发达国家的经验，建立食品召回责任保险制度，以减少责任人召回食品产生的经济损失。

［1］凡真.美国的食品召回制度［J］.中国保健食品，2004.4.

［2］白田田.我国食品安全标准仅2成接轨国际 名企频出问题［J］.经济参考报.2011.11.