中国食糖产业政策体系及建议

徐 雪

（农业部农村经济研究中心，北京100810）

中国的糖料生产主要分布在经济欠发达地区，关系到4000万糖农的生计，是一些地区财政收入的重要来源之一。近年来，我国食糖消费快速增长，而食糖生产则呈周期性波动，带动食糖价格大起大落，农民和企业收入极不稳定，食糖产业发展历经磨难。目前我国已经连续两年食糖减产，下个榨季仍是产不足需，食糖价格已攀升到历史高点。本报告分析了我国食糖产业的发展现状，剖析了未来消费、生产潜力、进口及产业发展瓶颈问题，评估了近年来食糖产业生产扶持、市场调控以及进出口等方面政策效果，并提出了今后产业发展调控目标及政策建议。

1 我国食糖产业现状及主要特点

1.1 生产向优势地区转移，产业集中度明显提高

2000年我国实施主要农产品优势区域布局规划以来，糖业生产向优势产区加速转移，集中度明显提高，糖业生产地区性优势越来越明显，广西、云南、广东、海南、新疆、黑龙江六大产区产糖量占全国产糖总量的97%以上。近年来，我国糖料种植面积基本稳定在180～200万hm2，糖料总产保持在1亿t以上。同时，中国制糖企业经过“十五”期间的结构调整，结构日趋优化，糖业综合竞争力提高。目前，糖厂数量已由结构调整前的500多家减少到290家左右，糖厂的平均年产糖规模已由不足2万t提高到5万t以上，糖厂数量减少40%，而食糖产量却增长了80%以上。糖厂的经营体制也发生了根本性改变，国有企业比例逐年下降，而民营、外资、股份制企业比重逐年上升，企业经营机制更具活力。糖厂的集团化经营也取得显著的进展，27家重点企业集团的产糖量已占全国产糖总量的70%以上。

但同时，糖料生产区域日益集中还带来了一些问题。首先，由于一直以来我国糖料生产效益较低，特别是近些年粮补等支农优惠政策的实施，使甜菜生产在北方出现了被边缘化的趋势，农民开始种植玉米和小麦等作物来替代甜菜生产。而我国南方甘蔗主要种植在干旱坡地，竞争作物相对较少，播种面积基本保持稳定，其中广西甘蔗面积大幅增长。由此出现了甜菜糖逐年萎缩、甘蔗糖和甜菜糖比例严重失调的局面，甜菜糖产量占全国食糖总产量的份额从20年前的20%下降到目前的6%，糖厂开工只占到加工能力的1/3左右。

另外，食糖生产区域过于集中，在未来还可能带来食糖产业安全问题。近些年广西食糖产业迅猛发展，种植面积从上世纪80年代末的不到30万hm2增加到目前的100万hm2以上，20年来翻了两番，占广西耕地面积的1/3以上。目前广西的食糖产量已占到全国的66%以上，如果广西食糖减产30%，全国就减产20%，其影响关乎全局，涉及到全国的食糖供给安全。因此，如何通过国家宏观调控实现对食糖产业的合理布局，保障食糖生产的稳定和安全，也是我们应该思考的问题之一。

1.2 食糖生产呈周期性波动，带动价格大起大落

我国食糖的年需求量较为稳定，需求弹性较小，食糖供给量成为食糖价格的决定性因素，我国食糖产量一直保持着长期增长和周期性波动的趋势，5年为一个增减周期，前半个周期增产，后半个周期减产。导致食糖生产周期性的主要原因是糖料种植具有自然的周期性生长规律。如甘蔗种植一次，宿根可以生长3～4年。其次，农作物的生产也有自然的大年、小年之分。另外，周期性自然灾害也导致糖料生产的强周期性。近10年来我国食糖年均增产幅度最大为37%，减产幅度最大为16%。食糖生产的周期性波动也造成了我国食糖价格的剧烈波动，近10年来我国食糖价格年均上涨最大幅度为45%，下跌最大幅度为26%。2009/2010榨季受干旱减产影响，食糖价格大幅攀升，目前广西糖价在5600元/t以上，是2002/2003榨季低糖价的2.5倍，比上个榨季每吨高出2000元，已接近历史高位。

食糖价格的剧烈波动，给糖农和制糖企业带来巨大影响，食糖产业难以实现稳定的可持续发展。如果提高糖料种植规模化水平，提高农民对市场信息的掌握和分析利用水平，采取有效的反周期产业政策，将可能打破食糖生产周期，使食糖产量和价格趋于平稳。

1.3 消费呈刚性快速增长，速度超过产量增幅

我国是世界第三大食糖消费国，但同时也是人均食糖消费最少的国家之一。2000年以前我国食糖消费量相对平稳，近10年来则出现了跳跃式增长，从2000年的800万t左右上升到2010年的1400万t（表1），年均增长率达到7.5%（国际平均增长率为2.3%），超过产量年均增幅6.4%。近十年来只有两年食糖产量高于消费量，其余年份均产不足需。

受金融危机影响，虽然近两个榨季我国食糖消费增幅放缓，但由于我国食糖连续两年减产，而食糖需求持续增长（图2），导致产需矛盾突出，供求缺口较大，食糖供应不足量分别占近两年需求量的23%和18%。未来两年内我国食糖需求将突破 1500万 t，7～8年后将达到2000万t，产需缺口将进一步扩大。目前我国人均消费食糖10kg，仍远远低于24kg的世界平均水平。随着国民经济的快速增长，农民增收、农村劳动力转移和城市化进程加快，我国食糖消费将呈刚性增长，国内产需缺口将长期存在，虽然个别年份食糖产量可能出现供大于求的局面，但从长期趋势来看，我国食糖将面临供不应求的局面。如何制定产业发展政策，促进食糖产量的稳定增长，弥补周期性产量波动带来的供应缺口，保持我国食糖90%以上的自给率，是未来我们急需研究的重大课题。

表1 近10年来我国食糖消费量

图2 近10年我国食糖产需缺口变化情况

1.4 糖料生产比较效益低下，农民收入极不稳定

上个世纪90年代以来，我国劳动力成本和物质费用日渐上扬，糖料生产成本持续上升。而糖料收购价格波动剧烈，糖农收益极不稳定。如广东近10年来农民种植甘蔗有一半年份是亏损的 （表2），效益好时667m2收入也仅在300元左右。自2007年以来，生产资料价格大幅上涨，特别是糖料收获的人工成本迅猛上升，从以前的每吨30～40元，上升到目前的每吨80～100元。与此相比，糖料收购价格涨幅不大，农民利润空间再度被大幅挤压，导致近几年来糖料生产比较效益持续下降，农民种植糖料积极性受挫，糖料种植面积极不稳定。除广西之外，其它甘蔗主产区面积增长缓慢或停滞，北方甜菜面积逐年萎缩。2009/2010榨季，由于旱灾导致国内食糖大幅减产，食糖价格迅猛攀升，由此带动糖料价格大幅上涨，农民667m2糖料收入达到500～700元，属于历史较高水平。

表2 2000/2001—2009/2010年广东甘蔗生产的成本、收益情况

2 对我国食糖产业发展趋势的分析

2.1 食糖产需缺口将长期存在，进口规模呈逐渐扩大态势

进入21世纪以后，我国成为食糖净进口国。近些年来食糖进口量占国内消费量的比重基本保持在10%以内。虽然目前我国是全球十大食糖进口国之一，但净进口量只占全球贸易总量4900万t的1/50，对国际糖价影响不大。随着我国食糖消费的快速增长，我国将成为亚洲乃至世界增长潜力最大的食糖市场，进口规模将不断扩大。据国际糖业组织ISO预计，2010年我国食糖消费量的增长将占全球食糖消费增长量的20%以上，对国际市场的影响将日益显现。

2.2 我国食糖仍有增产潜力

虽然我国糖料种植受制于有限的耕地面积，但在单产提高方面仍有很大潜力。目前制约糖料单产提高的最大瓶颈就是缺乏水利基础设施。我国甘蔗大多种植在旱地或坡地，大多是“望天田”，如果实现灌溉，糖料单产可以提高一倍，甘蔗单产有望达到10～12t/667m2，甜菜达到6t/667m2以上。同时，滴灌设施还可以大幅度降低病虫害的发生。如果实现灌溉条件，我国糖料单产可以翻一番，未来十年我国食糖完全可以实现自给自足。

除了提高单产，我国食糖增产的另一大潜力在北方甜菜糖。我国甜菜糖产量从建国时的2万t，逐渐发展到1991/1992榨季的最高水平167万t，占全国总产量的21%。之后由于竞争作物替代，产量在波动中呈下滑态势。2009/2010榨季，我国甜菜糖产量萎缩到60万t，占全国食糖总产量的份额下降到6%。北方拥有广袤的土地，制糖工业相对而言比较发达，企业也正在进行优化组合。如果甜菜比较效益上升，机械化程度提高，甜菜面积增长潜力巨大。可以说，未来中国制糖行业的主要增长潜力在北方甜菜糖。

2.3 糖料种子老化，病虫害严重

目前，我国甘蔗主要品种是新台糖系列，已经引进种植20多年，占我国甘蔗种植面积的80%以上，自我培育品种不足20%。新台糖系列品种为甘蔗产业实现跨越发展发挥了重要作用，但目前面临着品种单一和严重退化的问题。此外，不同熟性品种的搭配和布局不合理，大多是早熟品种，以致品种熟期集中，加工后期产糖率明显下降。同时，甘蔗黑穗病、宿根矮化病、花叶病等病害每年造成甘蔗减产20%以上，螟虫和地下害虫平均发生率在60%以上，造成蔗糖分损失0.3个百分点以上。甜菜品种在不同地区的种植情况差异较大，但也普遍面临着品种含糖分不高和抗病性差等问题。因此，加大对糖料的科研投入，研发推广适应我国本土的高产、高糖、耐旱和抗病品种，将使我国糖料单产实现跨越式增长。

2.4 国际巨资参与我国糖业内部整合，外资化风险初现

引进外资可以提高我国制糖企业的技术含量，但也应提早防范外资进入给我国目前尚很脆弱的制糖产业带来的风险。英国糖业有限公司是世界500强企业之一的英国食品联合集团公司（ABF）的子公司，在全球制糖生产上排名第二，目前通过河北天露公司进入中国制糖市场。同时，英糖投资4亿元人民币重组改造黑龙江依安瑞雪糖业生产线，并投资建设甜菜原料基地，建成全国最大的甜菜制糖企业。在广西15家大型糖业集团中，外资绝对控股的有东亚糖业集团（泰国）和英博糖业集团，此外，外资参股大中型企业、控股中小企业的则更多。如果今后再次出现糖厂给糖农“打白条”、糖厂资金周转困难的现象，我国糖厂极有可能面临着被外资大肆收购的局面。因此，如何增强我国食糖产业的竞争力，防止外资在我国食糖产业链不断扩张而引发产业安全问题，应提早引起我们的重视。

3 我国现有调控政策及效果评价

3.1 国际贸易政策

根据中国加入世贸组织的谈判结果，中国对粮、油、糖、毛等大宗农产品进口实行关税配额管理。中国政府同时承诺，从1999年发放160万t进口食糖关税配额，5年内配额数量每年增加5%，到2004年，进口食糖关税配额增长到194.5万t。这一配额既包括进口食糖国内消费的数量，也包括进口加工企业的数量。在该项配额内，进口原糖关税为20%，白糖为30%，到2004年降低为15%；配额外进口关税到2004年将从76%降低到50%，目前我国进口配额和关税水平维持在2004年的水平上。虽然我国食糖关税水平属于最低的国家，受国际食糖市场冲击的可能性较大，但我国食糖进口由国家发改委统筹安排，其中70%分配给国营企业，30%分配给私营企业，国家有条件根据国内产需形势，通过国营贸易来控制食糖进口量和进口时机，近些年我国食糖进口配额使用率仅在50%左右。我国政府在国内丰产时利用国营贸易配额，尽量减少国际低价糖涌入我国市场，对国内食糖产业造成冲击。同时，在国内食糖减产时，抓住有利时机进口食糖，弥补国内供给的不足。2010年我国食糖减产导致产需缺口较大，国家在4—5月份国际糖价低至14～15美分/磅时增加了40万t以上的食糖进口，有效地对国内产需缺口进行了补充。

政策效果：近些年，我国政府通过食糖进出口贸易管理措施，将其作为宏观调控的主要手段，既通过进口贸易糖填补了国内市场的不足，又较为成功地规避了国际食糖市场可能带来的风险和不利影响，对食糖国内市场的供求平衡起到了非常重要的作用。今后政府应建立国内食糖供求的预警机制，在对食糖生产和需求预测的基础上对进出口进行更准确更及时的调控，使贸易手段成为调节国内供求关系的有效杠杆。

3.2 国家储备政策

我国食糖储备制度建立于1991年，国家每年收购或投放一定数量的储备糖来平衡市场，稳定糖价。收储主要以进口古巴原糖全部入库，以及向国内生产经销企业收储成品糖的方式进行。收储和投放的数量及价格根据当年的国内市场供求形势一年一定。近10年来，我国食糖储备量变化较大，最低年份只有30多万吨，最高年份是2008/2009榨季末的240万t左右。2009/2010榨季，为了弥补国内食糖供求缺口，国家频繁放储，截止目前已经进行了8次抛售，放储总量达到170万t，但仍无法平抑已经上扬到5600元/t的糖价。如果2010年国家放储200万t食糖，国家库存将非常薄弱，下榨季宏观调控难度会进一步加大。

政策效果：国家收储在食糖产业中起到了蓄水池和糖价调节器的作用。近些年，国家储备糖的调控力度不断加大，且日益及时到位，对稳定食糖市场价格和农民收入起到非常重要的作用。从国际惯例来看，国家储备量应占国内3个月的消费量，即当前我国应有360万t的储备规模。但我国食糖库存规模偏小，在欠产年份对糖价的平抑作用微乎其微，有的甚至出现越抛糖价越涨的局面。

3.3 糖料收购政策

随着糖业市场化程度的不断提高，为了规范糖料收购秩序，建立制糖企业与糖农利益共享、风险共担的机制，部分食糖主产区制定了糖料收购的政府指导价和糖料收购与糖价联动二次结算政策。但在实际操作中，除了广西以外，其它主产省均是政府根据每年的食糖价格预测发布一个糖料收购指导价，企业将其作为保底价来执行，并未实现真正二次结算机制，食糖价格上升的收益并未返还于农民。广西自治区实行蔗价与糖价联动二次结算已有10个年头，这一实践得到不断完善和认可，对稳定农民生产积极性和糖料面积发挥了积极作用。10年来，广西甘蔗种植面积翻了一番，糖料产量从占全国的50%上升到66%。与此同时，广西将“订单农业”落到实处，企业把蔗田当作“第一车间”，在资金、化肥、机耕、良种以及田间道路建设方面积极扶持糖农，形成了日益完善的良性互动，对建立长期、稳定、有序的产销体系，提高食糖产业化程度产生了积极的影响。虽然其它产区也都实行了糖料产销合同制的“订单农业”，但企业之间自律性不高，存在恶性竞争。食糖市场低迷时，制糖企业不执行糖料收购指导价，农民糖料交售困难重重。食糖市场高涨出现“糖荒”时，各个制糖企业又相互提价哄抢原料。为了拦截甘蔗外流，糖厂与政府设卡拦截，甚至发生流血冲突，收购秩序非常混乱。总体上看，企业和糖农的利益关系不够紧密，彼此信任度不够，企业对糖农的扶持缺乏积极性，食糖产业化程度不高。例如广东甘蔗产业发展出现萎缩，原因之一在于其经济高速发展使食糖产业边缘化，另一个更重要的原因就是其实行的蔗区“三放开”政策，导致企业无序抢购原料、农民毁约售卖高价屡屡发生，食糖产业发展陷入恶性循环，糖厂开工严重不足，闲置了许多生产能力，与广西食糖业的高速发展形成了鲜明对照。

政策效果：二次结算和订单合同机制在广西的实践相当成功，使制糖企业和蔗农共同分享到了食糖产业发展带来的收益，使广西糖业得到迅猛发展。但此机制在其它糖料主产区并未得到有效实施，基本是有名无实，甚至在某些地区制糖企业和糖农之间还存在一些矛盾和利益分配的不合理，阻碍了当地食糖产业有序和健康的发展。

4 食糖产业调控目标及政策建议

食糖是城乡居民重要的生活必需品，从上世纪90年代初打破计划收购到市场化经营，已经历了20年较快的发展，但与我国其它高速发展的产业相比，我国的糖料依然由最贫困的人群在自然条件最差的土地上进行耕作，食糖产业的弱势地位仍未改变。近些年我国食糖消费稳步增长，而其价格弹性很小，因此产量的小幅波动都会给食糖价格带来大起大落，给我国依然脆弱的食糖产业和贫穷的糖农带来极大的损害。针对上述情况，必须制定完善的食糖产业发展和扶持政策，打破生产周期性波动规律，实现糖业可持续的稳定发展。

4.1 完善国家食糖储备政策

由于我国食糖生产具有较大的价格弹性，且受甘蔗宿根生产周期的影响具有非常明显的周期波动，因此国家宏观调控的重点应放在食糖收储及储备糖投放的时机与节奏上，建立更加积极、灵敏的调控决策体系，起到在糖价过低伤害企业及糖农时及时收储托市，在糖价过高而危机下游产业及终端消费时实行放储来平抑糖价。同时，应将国储糖规模扩大到国内3个月的消费量，以备连续两个榨季减产时有足够的调控能力来弥补国内供求缺口。例如，印度没有很好评估其食糖储备的抗风险能力，使储备糖源大量出口外流，库存消费比严重失控。恰逢次年周期性减产因素被灾害天气放大，造成其国内供求缺口巨大，只能高价进口大量食糖，引发了全球范围内的食糖供应紧张。我国应吸取印度的教训，利用调控手段保持合理的库存消费比，提高食糖产业抗风险能力。除了从古巴进口储备糖，可以考虑在国际糖价较低时从其它国家和地区进口储备糖入库，这样不仅可以降低储备成本，还可以快速补充库存以防市场变化。另外，应进一步对国储仓点进行科学规划布局，使国储糖的收储与投放更及时更高效。

4.2 坚持食糖进口配额管理

根据上一轮WTO农业谈判，目前我国配额内食糖进口关税为15%，这在全世界范围内已经是最低的保护水平，在下一轮新的WTO农业谈判中，我国一定坚持不再让步的原则，守住15%进口关税的最底限，防止大量国际廉价食糖涌入冲击我国食糖市场。同时，近几年来中国正在陆续与几个主要产糖国建立自由贸易区，而中国食糖产业的发展前景，与参与FTA的合作路径密切相关。从长期看，如果中国与东盟、澳大利亚、巴西以及欧盟四国开展区域贸易合作，对主要食糖出口国采取无限制和零配额食糖进口，中国糖农将受到最大的冲击，国内食糖价格总体将呈下滑趋势。然而，如果中国与美国和日本等食糖进口国缔结贸易合作协议，将会刺激我国糖料生产和食糖出口，使我国食糖产业获得较快发展，国家总体福利增加。

4.3 完善和推广“广西模式”

广西实行订单糖料二次结算机制使糖业得到迅猛增长，应在其它糖料主产区进行试验和推广。同时，此机制还有许多需要完善的地方，应借鉴食糖大国巴西的经验，糖料收购推行测糖分定价格，通过制度创新，建立一个更为合理的工农利益分配机制。

4.4 加大糖料生产扶持力度

受耕地资源条件制约，我国糖料生产只能立足于稳定生产面积，加快科技创新，依靠科技进步，带动糖料单产提高来满足日益增长的食糖消费需求。因此，应继续加大优势区域糖料基地的建设范围和支持力度，解决以水利设施为主要内容的农田基础设施建设，大力研究和引进适应不同区域的糖料品种和先进种植管理技术，加快适合我国糖料种植条件和种植习惯的小型收获机械的研发和推广，切实加强糖料病虫害统防统治工作，提高糖料抵御自然灾害能力。通过这些综合措施，大力提高糖料单产和含糖分，使食糖产量稳步上升，保证我国食糖90%以上的自给率。

国家可以考虑在良种培育、小型机械研发和推广环节给予一定补贴。同时，研究制定甜菜优势区域布局规划，改变我国甘蔗糖所占比重过大的局面，实现食糖产业的协调和稳定发展。

[1]谢良俊.我国糖生产的长期趋势分析[R].华商储备商品管理中心.

[2]布瑞克环球农业咨询有限公司[R].2010中国糖产业现状与展望.