保障房如何避免“看上去很美”

石勇 连宗

美国政治哲学家罗纳德•德沃金曾经说过一句经典名言：对公民平等对待，是政府“至上的美德”。

在很多人因为没有钱而买不起、住不上“商品房”的情况下，动用公共资源，尽力保障这些在社会中处于弱者地位的公民有房子住，就是政府体现这一美德的重要内容。

中央今年在全国范围内要建设1000万套保障房，这一举措前所未有，体现了可贵的政府责任和坚定的决心。为了防止政策得不到落实，这一保障房任务不仅在省、市、县层层分解，中央还与各地签订“军令状”，要求在今年11月底前，各地必须全部开工建设。

在高房价下挣扎了多年后，1000万套保障房的“蛋糕”，无异于住房困难群体的巨大福音。

但有两个疑问挥之不去，其一，据近日媒体报道，由于存在资金和土地缺口，整体开工率尚只有三成，因此，哪怕签了“军令状”，到时候各地会不会玩些花样，比如以次充好、谎报数据等，很难预料；其二，即使保障房保质保量完成，在各地的操作中，符合条件且最有资格的人，都能得到这些“蛋糕”吗？它是否可能落到了没有资格得到它的人，比如富人、权力者头上？

这两个问题，一直是保障房制度的痛点。

中西部省份积极性超过中央预期

虽然今年截至目前各地保障房建设的开工率还不高，但还是超过了去年同期。依据住建部通报的数据，1-5月份全国大部分省份保障性安居工程开工率超过了去年同期。

有关人士向记者透露，每年年初是保障房供地、资金落实的时候，今年保障房开工速度和开工率都超过了2010年同期，预计8-10月份将成为开工高潮，10月底有望实现绝大部分保障性安居工程项目开工。

其中，保障性安居工程开工建设速度最快的城市，非河北石家庄莫属。据石家庄市住建局发布的消息，截至5月14日，石家庄新开工保障性安居工程 49个，3.2万套，占年度计划任务4.12万套的81.5%。

与石家庄市的做法类似，行政性强力推行，成了2011年保障性安居工程建设开局超过去年同期的主要原因。一些地方政府大张旗鼓地进行保障性安居工程的“开工比赛”，还有一些地方政府则主动加码，增加自己的保障性安居工程建设任务。省级政府给自己加码之后，建设任务也是层层分摊给市县。而一些市县也是主动向省市政府进行“申报加码”。

“本来还担心1000万套开工完不成任务，现在一些地方政府的积极性超过了中央的预期。”一名业内人士说。他介绍到，积极进行保障性住房建设的省份，多数是中西部的一些省份，东部沿海城市多数对于新开工保障房并不积极，而是更喜欢采取货币补贴的方式来解决廉租房保障对象的住房难问题。

而在一季度开工的保障性安居工程项目当中，多数是经济适用房和限价商品房等项目，公租房开工项目比例不高。

该业内人士说，公租房项目集中在北京、天津、上海等一线城市，以及东部沿海城市。但由于公租房目前机制不健全，除了部分国有企业做一些公租房建设以外，公租房建设推进比较慢。

经济适用房、限价房是可以通过销售来实现资金回笼的，多数地方政府采取配建或者给开发商土地补偿的方式，让开发商帮助地方政府建设保障性住房。但是对于公租房则不然，如果开发商建设了公租房，则需要自己持有和运营，开发商多数是看到运营的难题，而不愿意介入公租房建设。

2011年以来，中央财政累计拨付保障性安居工程补助资金437亿元。如此大规模的保障房建设，如果管理运营体制跟不上，则不可避免出现保障房被空置，保障房建筑质量不高，或者是保障房被违规出售等问题。

变了味的“保障”

困难群体的生活补助，只能给生活困难的人，而不能给富人。任何一种社会保障、社会福利，背后都预设了它要给什么人。让一个住小洋楼的村民去领救助款，让一个开宝马的人认购经济适用房，都同样非常可笑。

然而，由于监管存在着太多漏洞，近年来，骗购骗租，甚至保障房成为权力部门的“内部福利”等现象屡屡发生。

仅仅在近段时间，媒体就先后曝光多起保障房乱象。浙江省苍南县第4期的850套安居房是温州市首个限价商品房项目，但县政府日前规定限价商品房销售对象主要为县党政机关和其他全额拨款事业单位的在职干部、职工。苍南县政府办副主任王作坚解释说，分房总有先后，因为房源较少，乡镇干部收入低，所以优先安排给公职人员，老百姓是属于第二批再解决。实际上，该县此地段的房屋市场价为1.7万元/m2，在高房价压力下，面对这项规定，很多低收入家庭无奈只能“望房兴叹”。

在杭州下沙最大的一个经济适用房小区里，居然有七成被用于出租。显而易见，这些业主都是另外有房子的人，而绝不是住房困难群体。在广州，住房保障部门在检查时，发现有4户业主出租经济适用房，他们同样不是什么住房困难群体。在深圳，甚至有身家百万者申报虚假信息骗购保障房。在陕西山阳，在900多名经济适用房申请人公示名单中带职务者多达100多人。在福建龙岩，甚至有百余名公务员“团购”保障房。

这让人质疑：为什么这些根本不符合申购保障房条件的人，却屡屡能得到保障房，并利用它来牟利？而真正符合条件的住房困难群体，为什么被推到一边？

可以想到的是，在保障房的分配中，对符合条件的住房困难群体的识别首先出了问题。现有关于哪些是真正符合条件的住房困难群体，哪些不是的制度识别设计，要么并不科学，要么不过是一个摆设。很多地方的这种制度设计，基本上没有公众参与的份。而公示也是一个过场，没有设计大范围监督、举报并作出惩罚的程序，用来过滤掉那些不具备条件的人。因此，即使没有买通相关人员，一个开宝马的人要骗取保障房，难度也不是很大，而如果有“内部人”配合，则更是易如反掌。

另外，有些地方政府在建设和分配保障房时，还存在一个错误的认识，即把保障房看成是权力系统内部人，或与权力有姻亲关系的群体的“内部福利”。分配保障房这一公共资源的是地方政府，它自然有条件近水楼台先得月，优先、甚至垄断性地把本不属于它的“蛋糕”拿到。这样一来，保障房完全变味，真正有资格和权利得到它们的住房困难群体被排斥出局。

这不再是哪些人才有资格得到保障房的识别问题，而是一个如何监督政府分配保障房的问题。在权力缺乏制约，保障房建设、分配的信息不透明，也未接受公眾监督的情况下，有些人的胆子就会变得很大。

将政府美德纳入法治轨道

2011年6月4日，广州对商品房明码标价违规的4家楼盘开出首张罚单，每个楼盘仅5000元的罚款，让舆论一片哗然。

公众质疑：在房价调控这个中央早就下了决心的问题中，开发商违反国家规定，所需要付出的成本是如此之低，风险如此之小，而其收益是如此之大，区区5000元处罚，是在教育它们要明码标价吗？这种处罚，无论如何解释，都让人感觉到，其实某些权力者只是做一个姿态，并不是真心想执行国家规定。

关于保障房的建设数量，中央已经要求各地纳入考核，达不到要求要被问责。但建好后的分配同样也需要加强监管，像广州处罚违规开发商这种做法，肯定是达不到效果的。

在防止保障房的骗租骗购，以及对伪造虚假信息，骗取保障房者的处罚上，一直就存在处罚过轻的问题。另外，对某些地方的政府部门把保障房截留给“内部人”的做法，也只是行政处罚。按现在各地的处罚，大多数只是强制骗租骗购者退房，处以几千元罚款，然后几年内不准申购之类。

这连“吓退”骗取保障房者的效果都没有。骗取保障房，其实已经是一个诈骗问题，涉嫌骗取、侵吞公共福利。对于这类人，即使按现行法律无法追究他们的刑事责任，也必须让他们为自己的行为承担巨大的成本。必须使他们面临的风险，远远大于他们骗取成功的收益。更何况，骗取公共福利是极为恶劣的行径，它侵占了别的公民应得的福利，妨碍人们对政府的认同。而在某些政府部门把保障房当“内部福利”时，社会影响会更加恶劣，更不能被容忍。

仅仅靠事后处罚，对于根治保障房乱象只是治标之策。要让保障房的建设、分配，至少在今年内能够落到实处，那么在对保障房的申请、公示、监督上，就必须完善现有制度及程序。首先，要让民众知道，政府都建了哪些保障房，打算如何分配，相关信息一定要透明。其次，哪些人具备申请保障房的资格，政府应该让公众参与讨论，根据本地的实际情况确定标准。再次，是哪些人申请了保障房，在公示期要重视举报。最后，在实际分配的时候，最好能最大限度地接受社会监督，像重庆通过摇号分配公租房，并进行电视直播，就是一种机制创新。

提供住房保障会成为今后政府的重要民生保障。最终的方向，是把这一政府美德纳入法治轨道。