渤海蓬莱19-3油田泄露了什么

文/邹 荣

渤海蓬莱19-3油田泄露了什么

文/邹 荣

邹荣华东政法大学行政法教授

渤海蓬莱19-3油田不仅泄漏了大量的原油，而且在长达三个月的时间里，致使5500平方公里的海域受到污染，870平方公里的海洋水质成为劣质水。水产养殖户蒙受巨大损失，海洋生物系统遭受严重破坏。在这起漏油事件中，暴露出企业道德之缺乏，更泄露出我们法律制度的漏洞，暴露出我们貌似庞大的监管机关的体制缺陷、监管措施的不完备。

法律规定存在诸多“漏油点”

在梳理相关法律规定时，不能不注意到，根据《海洋环境保护法》第九十条的规定：造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失。这是我国仅有的关于国家索赔制度的规定，这应当是在海洋污染事故发生后，维护国家利益的最为有效的手段。目前，国家海洋局似乎也将重点放到了代表国家索赔方面，正在全国招标选择律师事务所协助处理相关法律事务。但遗憾的是，仅此一条规定是难以保障这一制度顺利运行的。

首先，《海洋环境保护法》只是授权行使海洋环境监督管理权的部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，显然这里的要求应当是向致害者提出。如果致害者拒绝赔偿，行使海洋环境监督管理权的海洋局能否向法院起诉该法并没有明确。

其次，如果海洋局向法院起诉，则法院受理的依据是什么？又将依据什么程序审理？显然，这不属于《国家赔偿法》调整的范畴。如果法院依据《民事诉讼法》的规定，作为民事案件受理，则国家在这种情况下的民事主体资格的确立，无论在法律还是理论上均缺乏依据。

再次，更为严重的是，国务院《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第二十六条规定：“主管部门对违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例的企业、事业单位、作业者，可以责令其限期治理，支付消除污染费用，赔偿国家损失；超过标准排放污染物的，可以责令其交纳排污费。”这一规定其实是堵塞了海洋环境主管部门向法院起诉的法律途径。因为，国务院的上述行政法规是将主管部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”，具体化为责令责任人赔偿国家损失，也就是说由于本条的规定，要求侵害人赔偿国家损失，只能通过行政法途径，由主管部门通过行政命令方式进行。而一旦海洋环境主管部门责令赔偿的行政命令后，又面临两种结果：一是致害人不服，可以进行行政复议或者行政诉讼，即便是主管部门责令行为被法院维持，如果当事人仍不履行赔偿义务，则可以申请法院强制执行。二是当事人既不申请复议或者提起行政诉讼，又不履行行政机关的责令赔偿决定，在法律没有赋予海洋环境主管部门强制执行权的情况下，只能申请法院强制执行。可以想见，这将是一个多么漫长的过程。

最后，在索赔过程中的法律技术是极为复杂的，涉及损害结果的认定、定损标准等等一系列问题，特别是在行政机关责令赔偿的情况下，如果引起行政诉讼，作为被告的海洋环境主管机关要承担举证责任，稍有闪失，就将中断索赔的法律进程。

“九龙”治水的体制扎不紧监管的篱笆

有国外专家在总结墨西哥湾漏油事件时曾指出，漏油事件的发生与美国的海洋管理体制存在弊端有关。“多龙治海”反而治不好海。其实对照我国的监管体制，这方面的问题相对于美国是有过之而无不及。据报道，国家海洋局相关负责人介绍说，为彻底查明蓬莱19-3油田溢油事故原因，对事故造成的影响和损失进行全面认真的调查评估，国家海洋局牵头联合国土资源部、环境保护部、交通运输部、农业部、安监总局、国家能源局等部门组成联合调查组。就是说，与事故处置和海洋生态安全有关的部门起码有七个。按理，有如此众多的部门的职责涉及海洋生态，应当更有利于对海洋生态安全事故的防范和处置，但实际情况却是“三个和尚没水吃”。其原因在于，这种监管体制分割了监管职能，以监管事务的专业性甚至社会事务发生的阶段性作为划分监管职能的依据，必然会造成要么职能重叠，要么出现监管真空。一旦出现突发事件，所有监管机关都习惯于“一慢、二看、三行动”，不能立即做出应有的监管反应。对此次事件前期监管不力、处置不够及时，固然有康菲石油漫不经心的原因，有关部门没有及时采取有效的监管措施也是原因之一。

其实，组成联合调查小组调查重大责任事故，倒不是海洋局的发明，这几乎是政府部门应对公共突发事件的常态。为什么要联合？因为职能太分散，不联合难以形成合力。但问题是，联合也难以解决问题，因为联合调查小组不是一个处理问题的法律机构，无法承担法律责任，调查措施的采用、监管方法的实施还是要按照法律的授权分别进行。

行政监管措施存在难以回避的疏漏

在8月25日下午召开的媒体通报会上，有关机关除通报事件最新的发展情况外，还有一个重点就是介绍其采取的处置措施，读来有一个感觉，这更像是一个表彰会、表功会。一个不可回避的事实是，油井还在漏油，离有关机关最后通牒规定的8月31日已经时日无多，似乎还看不到问题解决的希望。当然不能无视有关部门采取的处置措施，但同样不能无视的是漏油还在发生、油污尚未得到清理、污染还在发生。

首先，有关部门存不存在不及时通报信息的问题？在康菲石油召开的新闻发布会上，有记者反复追问其是否存在瞒报信息的情况，其发言人否认瞒报，而且反复强调事发当天的6月4日，就已经向国家海洋局北海分局报告。不能不佩服跨国公司在处理法律问题时的老练。其实，作为事故发生后的企业，是不是具有向社会公开信息的法定义务，这在中国的法律中并没有明确的规定。但是，根据国务院《信息公开条例》的规定，行政机关倒是有及时公开信息的义务。该《条例》规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息；需要社会公众广泛知晓或者参与的信息，行政机关应当主动公开。有关机关并没有否认康菲石油在事发当天向其报告。那么，有关机关接获报告后，就形成了政府信息。这一信息应当为社会公众广泛知晓，这一点恐怕也不容否认，因为公众知晓油井漏油信息后，可以主动避险，防止损害。而有关部门却在一个月后的7月5日才召开新闻发布会，首度就渤海溢油事故原因、处置情况等问题进行通报，其存不存在迟延公开政府信息的情况？有关部门对此的解释是，由于没有查清事故原因，公布信息可能会对公众产生误导。这实在不是一个高明的辩解，公布发生了一起海洋漏油事件及其地点会对公众产生什么误导？信息并不是调查结论，事实上，这个机关到现在也没有正式的调查结论，那么到现在也不应当公开相关信息吗？

其次，从有关机关介绍的情况看，在此次漏油事件处置的全过程监管中，国家海洋局及北海分局约谈康菲公司管理层8次；责令康菲公司按期完成彻底查找溢油点、封堵溢油源的要求类传真30份。先后调集8艘海监船舶，航行3万多海里。说这个部门监管不力似乎有些冤枉，但是仔细研究，不难发现，有关机关对事故的处置基本依赖肇事人，而据有关行政机关负责人介绍，康菲公司又将责任推诿于自然条件，借口由于地层自然裂缝溢出原油，不愿采取积极有效的措施去封堵。当然，不能要求行政机关亲自上阵去封堵漏油点，但既然已经发现康菲公司态度消极，行政机关却只能用谈话、传真等进行督促吗？人们也许还记得，在美国处置墨西哥漏油事件时，英国石油公司哪一天采取了什么措施、达到了什么效果，在媒体上几乎是滚动播出，肇事者采取措施的情况公之于天下，对肇事者带来巨大的社会舆论压力，这难道没有可以借鉴的地方？

还有一个非常值得重视的问题。根据《海洋环境保护法》第十八条的规定，国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。另一方面，沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。根据这一规定，应当有两个应对海洋环境污染的应急计划，一个是海洋行政主管部门制定的，一个是可能发生重大海洋环境污染事故的单位制定的。对于第一个应急计划，现在的事实表明，海洋行政主管机关的应急措施没有及时起到作用，是其本身不科学，还是没有按照该计划实施应急措施？对于后一个应急计划，康菲石油中国公司是否制定、是否报备？包括海洋局在内，均指责其处置不力，是其没有按照报备的应急计划处置，还是其报备的计划本身有缺陷，有缺陷的应急计划海洋局是如何备案的。这一系列问题，是反映主管部门监管状态的重要环节。

人们非常愤懑于国际化大公司的冷漠和无动于衷，其实这是人家有底气。有关国家机关也已经意识到这家公司不可小觑，“有着丰富的诉讼经验”，因为人家看得很明白，存在漏洞的不仅是他们的油井，主人家的法律制度窟窿也不少。污染事件已经发生，堵住漏油点固然重要，但更重要的是，应当尽快汲取教训，堵住法律制度的漏洞，完善监管措施、提高监管能力。只有这样，当类似事件再次发生时，我们才不会再次面对“任凭风浪起、稳坐钓鱼船”的肇事者了。

编辑：卢劲杉 lusiping1@gmail.com