加强中国VTS公共服务问题

南京海事局 徐 斌

加强中国VTS公共服务问题

南京海事局 徐 斌

VTS作为海事管理机构的一种管理手段，履行着水上安全管理和防止船舶污染水域的功能。将VTS功能作梳理并尝试用公共服务理论对VTS功能进行分析，找出现行VTS功能定位存在的问题，提出VTS功能定位转向的对策建议，从而为VTS功能发挥提供一定的决策参考。

公共行政；公共服务；VTS

一、引 言

VTS是船舶交通服务或管理的英文简称。随着航运的发展，一些国家意识到要解决航运过程中的交通效率、航行安全、环境保护等问题，其有效途径是在岸上建立一个系统，这个系统具备监视水域中船舶运动的能力并能对船舶提供信息、建议或指令，能与船舶相互作用并能有效控制交通流，从而获得最大的港口营运效益，同时使船舶交通事故和环境污染的风险减至最小。目前，国际海事组织（IMO）和国际学术会议对这类系统统一采用的名称是Vessel Traffic Services，简称VTS。

目前世界上大多数主要港口都建立了VTS系统。中国沿海和内河也相继建成VTS系统，覆盖了沿海大部分港口重要水域和长江中下游的重要航段。目前，我国已制定了《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》《中华人民共和国船舶交通管理系统运行管理规定》，明确了主管机关和相关机构的职责。同时，各VTS中心也制定了相应的用户指南，逐步发挥了VTS的各项功能和管理效益。但从我国VTS的定位看，它作为行政执法机关的一部分，是以管理为主、服务为辅的行政执法部门，这种定位和IMO对VTS的定位并不一致，和世界上绝大部分国家的定位也不一致。这种定位将越来越和我国经济社会发展的大趋势不相协调，因此需要逐步向公共服务转变。

二、中国VTS的实际观与国际观的差别

1. 中国与国际上对VTS的定位差别

IMO大会决议A.857（20）《VTS指南》对VTS进行了定义：“VTS是由主管机关实施的用于提高船舶交通安全和效率及保护环境的服务。在VTS覆盖水域，这种服务应能与交通相互作用并对交通形势变化作出反应。”IMO的目的很清楚，VTS就是为了提高航行安全和效率以及保护环境。实施VTS的益处在于能够对船舶进行识别和监视，对船舶动态作出合适的计划和提供航行信息及帮助。另外，还可以防止污染和处理污染事故。

对于我国来讲，VTS不仅包括对船舶的服务，也包括对水上交通安全相关单位、个人的服务，更包括与水上交通安全相关活动的管理与控制。VTS既可以利用收集的交通信息依据相关交通法规对船舶交通实施控制、管理及提供信息服务，也可以利用航标、视觉信号和无线电信标等设施及巡逻船艇等辅助手段进行直接交通管理、控制。

从这两种定位看，IMO对VTS的定位着重于其服务功能的发挥，也就是要通过VTS充分发挥主管机关的公共服务职能，其目的是为船舶的活动提供相应服务。相比之下，我国对VTS的定位则着重于管理，其主要目的是规范和控制船舶的活动。这就是两者对VTS定位理念的差别。

2. 中国与国际上VTS的体制差别

IMO《VTS指南》规定，VTS主管机关是由政府设定的全部和部分负责安全、船舶交通效率及其环境保护的机关。国外VTS的管理体制大体可分为两种类型：一是以北美和日本为代表，VTS主管机关大都是政府交通部门所属的准军事机关——海岸警卫队或海上自卫队，其核心任务是保障海上人命财产的安全和保护环境；二是以欧洲为代表，VTS主管机关大多隶属于港务局或引航组织，其目的不仅是安全，还着意协调港口作业，十分强调对船舶进行引领。而我国VTS管理当局为海事机关，实行自上而下的垂直管理模式，各VTS部门隶属于行政执法机关，以政府的名义全面负责VTS区域内的各项管理工作。

从公共治理角度方面讲，美国可以借助一些私有公司管理VTS，这与其说是公权力的下放，还不如说是其将一些公共服务职能外包给企业去完成，真正的政府主体只是履行监督职能。对于欧洲国家而言，港务局或引航组织受政府委托，以企业的身份主理VTS事务，则更能考虑到港口、引航、船舶的利益，而减少相关流通环节，提升船舶交通效率。日本是一个岛国，其通过准军事组织来主理VTS事务，也有其地理因素、海事执法相对集中等因素的考虑。而中国的情况则和上述国家都有所区别，仍然实行以政府机关为主体的全能VTS行政。

3. 中国与国际上VTS的职权差别

IMO对船舶交通管理的对象没有进行限制，参加的船舶范围由各国政府和当地VTS当局来确定并公布，但是对VTS和参加VTS的船舶提出了具体要求。例如，船长决定船舶的实际航行和操纵，无论是VTS航行计划还是对航行计划要求或同意的修改，都不能代替船长对船舶实际航行和操纵的决定权。另外，VTS还有一种联合服务，包括与港口作业、应急服务和相邻VTS的合作。这些服务是VTS支持的联合行动，是一种不增加船舶报告的负担而增加交通的安全和效益及对环境的保护、提高VTS有效性的支持活动。

在我国，船舶航行的自主权被消减了很多，尤其是在狭窄水道或内河水域，VTS对船舶航行活动拥有绝对的控制权。如《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》就明确规定，VTS中心有权根据交通组织的实际情况对航行计划予以调整、变更，这就和IMO的指南相背离。另如，对船舶的交通组织服务，国内的观点倾向于建议性和强制性两种指令，但并不排除船长在任何情况下的责任，这就给船长的临机决断带来影响，也会导致VTS当局与船舶之间的不信任。

三、中国VTS公共服务不足

现代社会中的所谓公共服务就是指使用公共权力和公共资源向公民（及其被监护的未成年子女等）所提供的各项服务。公共服务体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系。公共服务是有国家行为介入的一种服务活动，可以使公民的某种直接需求得到满足，如教育和医疗保健。公共服务可以由公民根据个人需要进行一定程度的选择，其涉及的人与人之间的关系是平等的。公立学校和公立医院等是专门的公共服务机构，政府则是专门的公共行政机构。从这个角度结合上述我国VTS与国际上的差别可以看出，我国VTS在提供公共服务上有明显的不足。

1. VTS公共服务定位滞后

这种滞后首先体现在VTS系统设置目标上。世界上大部分国家设置VTS系统的首要目标是向船舶或港口提供及时有效的安全与生产信息，其首要目标是促进港口与船舶提高生产效率，满足船舶、港口对公共服务的需求。而我国设置VTS系统的目标则是为了满足行政执法机关对船舶航行活动的监管与管理，VTS公共服务仅是其一个小小的组成部分。这个定位的不同，直接反映了VTS公共服务定位的滞后。如果说在20世纪70年代末到20世纪90年代，因为我国航路航法落后，大部分航道或港口船舶航行杂乱无序，需要VTS对船舶航行活动进行监控和管理的话，那么现在，我国绝大部分水道已出台并实施了船舶定线制，船舶航行活动已逐步得到规范。在这种情况下，VTS的定位如果还不向公共服务转向，还不将现场监控权让位于巡逻船艇，那就是对公共资源的浪费。

2. VTS公共服务体制单一

在VTS体制设置上，我国实行主管机关的管理与实施的高度统一，这就导致行政执法机关对VTS公共服务既是“组织员”，又是“裁判员”和“运动员”，从体制上很难保证VTS提供公共服务的公平、公正性。公共服务是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程，公民及其组织的各种直接需求需要通过各种形式的社会生产过程予以满足。在这些社会生产过程中，通过资源的配置和组合而达到产出。这些社会生产过程就是提供服务的过程。政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程中有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务。目前，行政执法机关对VTS服务采取了大包大揽的方式，势必缺少服务的竞争和活力，也不符合公共治理结构多元化的需求。

3. VTS公共服务职能缺位

在我国VTS的运行中，尤其是在交通组织服务方面，其所发出的信息分为两个部分，一个强制性的，一个建议性的。按照对IMO《VTS指南》的理解，VTS交通组织可以包括建立并运行一套与行动优先权有关的交通许可制度、强制报告动态、确立所遵循的航行路线和应遵守的航速限制，或采取VTS当局认为必要的其他适当措施。在交通组织决策过程中，特别是在困难的航行或气象情况下或船舶发生故障或缺陷的时候，VTS可以通过航行信息帮助船舶决策以实施交通组织。VTS能够通过提供导航建议，例如关于航向的建议，参与航行决策过程。主管机关应该意识到航行信息与航行建议之间的区别，并应决定是否能够以及是否可以从岸上给出航行建议。当VTS有权给船舶发布指示时，该指示仅应是“面向结果”的，而将实施细节留给船舶决定。而在我国，船舶必须遵守VTS所发出的强制性指令，否则就面临被处罚的危险。

四、改进VTS公共服务的对策建议

1. 转变VTS服务定位

明确VTS的定位要求，就是明确所建立VTS系统达到哪一层次的服务水平。IMO决议建议：政府或主管机关对计划和正在建设的VTS应当确定其服务种类和水平。通过VTS的定位要求决定所需配置设备、人员及制订相应实施细节和用户指南等，这样VTS今后给服务对象提供信息服务时，可将其作为最基本的服务标准参考。这种定位，最终要体现在以为船舶航行活动以及VTS给服务对象（船舶、船公司、代理及其他港航单位）带来便利为先，而不是首先满足自身的管理需要。

2. 改进VTS管理结构

可以在适当时候将VTS与海事行政执法机关脱离，海事行政执法机关只是VTS的主管机关，而不能直接实施VTS运行。VTS变为纯公共服务机构，具有法人地位，但不具有以前所有的执法权限。这样，海事行政执法机关可以站在比较超脱的位置，均衡处理VTS公共服务与社会需求的关系，逐步提升VTS公共服务能力。与此同时，也可以让一些较大的港口企业包括引航组织自己建设运行VTS，形成服务多元化。

3. 削弱VTS职责权限

在VTS目前尚不太可能与海事行政机关脱离的情况下，应逐步削弱VTS公共行政职权，持续增加其公共服务职能，并通过法律法规予以明确，将其公共服务职能予以固化。

五、结 语

关于VTS的定位及其所带来的一系列问题在国内学术界争论已久，将其定位为公共行政机关的观点远远多于将其定位为公共服务部门的观点，这和IMO的初衷是相背离的。在国家大力推动建设公共服务型政府的大前提下，只要坚持改革的正确方向，在VTS定位、体制及其职能等方面必定将逐渐满足公众对VTS公共服务的要求。

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Problem s of enhancing VTS public service in China