PFI模式在兰州市养老院建设中的应用

罗 旭

PFI模式在兰州市养老院建设中的应用

罗 旭

随着兰州市进入老龄化社会，广大市民的养老需要迅速增加。由于多种原因，兰州市的养老院建设滞后，规模偏小。为解决居民养老这一社会问题，拓宽养老院建设投资渠道，引入民间资本参与养老院建设势在必行。养老院建设属于公共项目建设，PFI模式为公共项目建设提供了一种新的选择。

兰州市现有老年人口46.38万，且每年以3%的速度增加。老龄化问题日益凸显，如何养老是一项关系到千家万户的重要民生问题。2009年甘肃省拥有城镇、乡村集体办养老院25个，拥有工作人员353人，床位2127张，共收养1318人（《2009年甘肃省统计年鉴》）。甘肃省地处西北，经济基础薄弱，公共投入有限，养老院建设严重滞后。以兰州市5区3县中经济实力最强的城关区为例，城关区现有60岁以上者为15.6万人，占全区常住人口的16%，并以年平均3%的速度递增，已全面进入老龄化社会。城关区现有的几家养老院仅能提供2000张床位，平均78人拥有1张床位，远远不能满足需要。高昂的成本是养老院建设缓慢的主要原因。兰州市城关区民政局测算：在城关区，建设一家有100张床位的养老院需投资2000万元，建成入住后，老人每月至少需缴纳1000元。资金的不足严重影响着兰州市养老院的建设、发展，成为制约兰州市民养老的社会难题。目前，兰州市养老院建设资金主要来源于地方政府财政资金。为解决政府财政资金投资的不足，创新投资模式，引入民间资金成为了一种选择。在养老院建设投资中，引入PFI模式将成为一种新选择。

养老院建设属于公共项目建设，公共项目不仅包括基础设施。也包括实现政府社会职能的公共事业，如国防、司法、社会保障、教育、医疗卫生等。公共项目的传统运作模式是由国家投资，由政府有关部门组织建设及经营管理，也被称为政府投资项目。在公共项目采用私人主动融资模式已在发达国家和地区获得了良好效果和丰富的实践经验，并建立起了比较完整的理论框架体系。

一、PFI模式的涵义

PFI即“私人主动融资”，是英国政府在1992年提出的一种公私相互合作提供基础设施、公共项目服务的方式。

PFI模式是指公共部门以一个长期协议或合同的方式从私营部门购买高质量的服务。公共部门不仅希望获得私人融资，还希望能充分利用私营部门的管理技能。这是一种全新的投资方式。政府与私人部门合作，由私营部门承担部分政府基础设施建设或提供公共服务，政府购买私营部门提供的产品或服务，或给予私营部门以收费特许权，或政府与私营部门以合伙方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化。

二、PFI模式的主要特征

与其它项目融资方式相比，PFI模式具有以下特征：

首先，它是一种旨在促进私人部门参与公共项目建设，促进政府由传统的公共物品生产者，转变为公共物品的购买者的一种新的公共物品产出方式。在政策的设计上，公共部门要么作为服务的主要购买者，要么充当项目实施的基本的法定授权控制者，这是政府部门必须坚持的基本原则。

其次，本质上PFI是一个设计、建设融资和运营模式，政府与私营部门是一种合作关系，共同分担项目风险。

三、英国实施PFI模式提供公共服务的主要优点

1.拓宽了民间资本参与公共项目建设的范围

PFI模式设计拓宽了民间资本参与公共项目的领域，即包括能够向使用者直接收费的项目，也包括一些不能直接从使用者身上直接收费的项目，如监狱等。

2.极大地减轻了政府的财政压力

PFI也减轻了政府作为基础设施出资者的财政负担和工期要求。英国财政部对应用PFI融资模式的项目抽样调查，发现所有项目的成本都控制在公共部门的预算内，89%的项目都能按时或提前完成，PFI项目取得了显著成效。

3.公共部门的效率明显提升

PFI模式通过吸引私人部门的知识、技术和管理方法，提高公共项目的效率和降低产出成本，使社会资源配置更加合理化，同时也使政府摆脱了长期困扰的政府项目效率低下的形象。

四、PFI在甘肃省养老院建设中运用的可行性及建议

1.相对充足的资金来源

当前无论是从银行资本还是从民间资本来看，兰州市运用PFI模式进行养老院建设都有充足的资金来源。从银行资本来看，按现行有关规定，除借用国际金融组织贷款外，地方政府不能直接借贷银行资金。所以，对于以地方财政信用为基础的公益性项目，必须采取新的融资方式，间接借贷银行资金或吸引民间资本。而PFI模式通过“政府购买私营部门提供的服务，或给予私营部门以收费特许权”方式，由私人部门以政府提供的“购买协议或特许权”作为质押向银行贷款，可以较好地解决这一问题。从民间资本来看，甘肃省的储蓄率一直维持在30%以上，大力发展PFI项目融资方式，有利于充分调动民间资本巨大潜力，拓宽投资渠道，促进储蓄向投资转换。

2.国际国内成功的实践

自1992年英国政府提出PFI的概念后，PFI在英国基础设施领域的建设项目中迅速得到了广泛应用。1997年英国政府公共部门净投资额仅达到49亿英镑，占GDP的0.6%；十年后，2005-2006年度公共部门净投资额预计达到470亿英镑，占GDP的21%，发展速度惊人。

2008年5月1日提前4个月通车的杭州湾跨海大桥是民间资金建设公共项目的一个重要案例，该大桥是国内第一家以地方民营企业为投资主体参与兴建的国家特大型交通基础设施项目，也是目前世界上已建成的最长的跨海大桥。总投资118亿元的杭州湾大桥，项目资本金占35%，银行贷款占65%，企业投资占35%，其中民间资本超过50%，达到50.26%。

3.几点建议

（1）构筑完善的法律体系。在PFI模式中，政府同私人部门的合作是通过合约来保证的，这些合约也是PFI项目风险的主要来源。因此，政府应尽快完善有关法律、政策，制定合理的支持条件，提供良好的法律环境以降低项目风险，保证合约的顺利实施。

（2）提供配套的制度环境。采用PFI模式为以养老院建设为代表的公共项目融资，实际都建立在政府财政信用的基础上，最终由政府所提供的收益来还贷。因此，地方政府的公共项目建设资金的支付能力及对项目融资提供的必要制度保障和担保是PFI项目融资实现的重要条件。为此，政府部门要理顺公共项目产品的价格形成机制和管理体制；同时政府还要提供必要的服务。例如养老院建设中的征地工作政府部门应该承担。

（3）加强项目风险管理。由于PFI项目的投资额大，开发周期长，涉及面广泛，存在较大的不确定性和风险，因而整个运作过程中的风险管理尤其重要。地方政府部门应在实践中注意加以引导，采用多种手段，使项目风险在政府和PFI主体之间合理分配。

（作者单位：兰州理工大学经管学院）