国有企业的内部控制问题与对策探析

滕勇

内部控制制度是指企业对有关财产物资、货币资金、有价证券的收付，债权债务的发生和结算，资产的增减和费用的支付等经济业务，规定必须有两名或两名以上工作人员分工负责处理，以起到相互制约作用。建立企业内部控制制度可以有效保护国有企业财产的安全完整，保证会计信息真实可靠，保障经济活动协调有效的运转。随着市场竞争环境日趋激烈复杂和国家对资源性企业的监督力度加强，建立有效的国有企业完善的公司治理结构，完善和加强国有企业内部控制制度，就成了国有企业的必然选择。

国有企业内部控制存在的主要问题

企业内部控制制度分为内部管理控制与内部会计控制制度两大类。内部控制贯穿于企业经营管理活动的各个方面，只要企业存在经济活动和经营管理，就需要加强内部控制，就必须建立相应的内部控制制度。目前，我国大多数国有企业内部控制存在的问题很多，其主要表现在以下几个方面：

一、观念落后，认识不足。我国的国有企业内部控制起步较晚，与发达国家相比仍有明显的差距，许多国有企业对内部控制的认识还停留在内部牵制和内部控制阶段，还有很多人认为内部控制就是内部监督，企业大多把内部控制看作是一堆堆的手册、各种文件和制度；也有的企业把内部成本控制、内部资产安全控制等视为内部控制；有的企业甚至对内部控制的认识还停留在感性阶段。由此导致我国国有资产大量流失的案例不胜枚举。目前一些国有企业对内部控制的认识存在两种倾向：一是一部分人习惯于甚至满足于传统的经营管理方式，认为只要能够规范化操作就行了，不必考虑是否先进。二是虽然大家意识到改革的必要性，但是容易片面强调改革组织结构的重要性，忽视了内部控制方式的强化，这就使公司的改革同微观治理机制相左。

二、治理结构不完善。由于在长期计划经济经营意识的影响下，许多国有企业管理者的管理思想和经营方式还停留在行政领导的角色上，没有从根本上转变经营理念，有些单位的治理结构也是在上层国有资产监督机构的授意和指示下建立的，因此，并没有没有从根本上解决国有企业的有效治理结构问题。我国许多国有企业虽然也上市了，也设立了董事会、监事会，聘任了总经理班子，但是，在实际工作中，董事会的监控作用严重弱化，“董事”不“懂事”，经常只是一个“虚职”，而且缺少必要的常设机构。同时，由于公司法人治理结构的不完善，往往缺乏有效的控制措施。因此，它产生了大量无为的“内耗”，无形中提高了国有企业的经营成本。

三、产权关系不明晰。产权制度改革是公司法人治理结构的核心，而规范的公司法人治理结构，关键要看董事会能否充分发挥作用。但在我国现阶段，国有企业的法人治理结构不够完善，甚至是有形无实，有不少国有企业在改革过程中，一味地“放权让利”，致使原厂长负责制的领导班子现在既是经理层又进入董事会，董事会成员和经理成员高度重叠，致使国有企业产权主体缺位、权责不清，内部控制的受益主体模糊。这种责权不分的公司治理结构，导致国有资产管理机构对经营者不能实施有效控制，作为代表公司股东的控制主体(董事会)也就形同虚设。

四、监督机制不健全。目前有很多国有企业监督评价主要依靠内审部门来实现，而有些企业的内审部门隶属于财务部门，与财务部同属一人领导，内部审计在形式上就缺乏应有的独立性。另外，在内审的职能上，很多企业的内部审计工作仅仅是审核会计账目，而在内部稽查、评价内部控制制度是否完善和企业内各组织机构执行指定职能的效率等方面，却未能充分发挥相有的作用。

五、风险意识淡薄。入世后，国内外市场竞争越演越烈，市场风险越来越高，而我国国有企业在某些方面还停留在计划经济条件下卖方市场的经营意识上，一味认为亏损、盈利无所谓，反正都是国家的，根本没有风险意识。如近年来，很多国有航空公司盲目投机航油期货，由于期货市场的不景气，大部分国有航空企业形成了巨额经营亏损，有的甚至血本无归，给国家造成了巨大的损失。

国有企业内部控制的对策建议

按照现代内部控制理论，结合我国国有企业主要的内部控制问题，笔者认为，加强国有企业内部控制必需从以下六个方面入手：

一、转变观念，走出误区。国有企业应从原来的经营观念转变为市场经济的经营观念，走出六个误区。一是走出“控制就是牵制”的误区，建立现代控制体系；二是走出“控制越紧越好”的误区，防止高度集权、僵化运作、效率低下；三是走出“用人不疑，疑人不用”的误区；四是走出“放任自流”的误区，防止目标不明、标准不具体、差异责任不清；五是走出“为控制而控制”的误区，防止将控制视作权力的象征，使控制脱离企业目标；六是走出“控制就是处罚”的误区，防止将控制的有效性体现在惩罚力度上，以罚代控。

二、优化内部控制环境。任何企业的控制活动都寓于一定的控制环境之中，控制环境的好坏直接影响到企业内部控制的贯彻和执行以及整体战略目标的实现。对于国有企业来说，要改善企业内部控制环境，要做好如下工作：第一，加快国有企业产权制度改革。真正实现产权明晰、权责清楚、管理科学、政企分开的国有企业公司制度，从产权制度上保证内部控制制度有效建立。第二，明确国有企业内部控制主体和控制目标。第三，要有科学的管理控制方法和高素质的管理人才。

三、增强风险意识。风险是未能实现目标的可能性，因而对预先设定的目标进行风险评估是设计内部控制的前提。国有企业管理层在设计内部控制时，要密切关注并处理企业所面临的风险。企业管理者首先要增强防范风险的意识，以预防为主，既通过增加、补充或规范各内部控制环节来减轻可能面临的风险，要建立内部监督机构对企业高风险区域经常进行检查，及时发现已存在的或潜在的风险；并善于转嫁风险。

四、完善内部控制制度。首先，完善财务控制制度。第一，职责分离。对于企业的一切交易或事项都应严格按照不相容职务相分离的原则，科学地划分各职责权限，形成相互制衡机制。第二，工作流程清楚。明确每个岗位的职责，使每一个人的工作能自动地相互检查另一个人或更多人的工作，从而达到相互牵制的目的。第三，票据与记录控制。实行票据保管、收款与会计记录人员的岗位分离；对所有票据进行预先编号，所有作废的票据都要妥善保存，对已经使用的票据由会计人员进行定期消号，并及时与票据保管人员进行核对，以防止交易漏记或重复记录现象，保证全部收入、结算款项等能够及时准确入账。第四，资产接触与记录使用。资产接触与记录使用主要是指限制接近资产和接近重要记录，以保证资产和记录的安全。第五，绩效考评。通过绩效考评，配合一些必要的奖惩措施，将部门的工作目标与个人工作目标紧密地联系在一起，部门的工作目标也将通过个人工作目标的实现而达到。

其次，完善信息系统控制制度。信息系统已成为国有企业管理不可或缺的部分，随着电子商务的发展，信息系统的作用越来越重要。在信息系统的日常使用中，信息系统产生的舞弊现象比手工操作更具隐蔽性，因而对信息系统的控制也十分重要，具体应通过采取权限控制、数据录入输出控制等方式，各个岗位应通过设置密码口令来防止别人越权使用自己的权限，没有权限的人绝不允许对数据进行查阅或修改。

五、建立广泛的信息与交流系统。信息与交流，就是向企业内各级主管部门(人员)、其他相关人员，以及企业外的有关部门(人员)及时提供信息，通过信息交流，使企业内部的员工能够清楚地了解企业的内部控制制度，明确其所承担的责任，并及时取得和交换他们在执行、管理和控制企业经营过程中所需的信息。建立一个广泛而有效的信息与交流系统，必须做到：第一，一个有效的内控系统需要充分的和全面的内部财务、经营和遵从方面的数据，以及关于外部市场中与决策相关的事件和条件的信息。这些信息应当可靠、及时、可获，并能以前后一致的形式规范地提供使用。第二，有效的内控需要建立可靠的信息系统，涵盖公司的全部重要活动。第三，有效的内控系统需要有效的交流渠道，确保所有员工充分理解和坚持现行的政策和程序，影响他们的职责，并确保其他的相关信息传达到应被传达到的人员。

六、加强内部控制的监督与评价。监督与评价是经营管理部门对内控的管理监督、内审监察部门对内控的再监督与再评价活动以及国有资产管理机构监督的总称。要确保内部控制制度被切实地执行且执行的效果良好，对内部控制过程就必须施以恰当的监督。在监督评价和缺陷的纠正方面应当遵循以下原则：一应当不断地在日常工作中监督评价内控的总体效果。对主要风险的监督评价应当是公司日常活动的一部分。二对内控系统应当进行有效和全面的内部审计。内审要独立进行，内审人员应得到适当的培训，并配备称职和得力的人员。内审作为内控系统监督评价的一部分，应当向董事会或其审计委员会直接报告工作。三国有资产管理机构监督为帮助国有企业更有效地实现预期控制目标，促进国有企业控制环境的建立和实现预期达到的内控水平，应当及时审阅国有企业的管理报告书和及时了解国有企业资产内部控制的情况，并及时针对存在的内控缺陷提出建设性意见。

总之，国有企业内部控制制度是国有企业一项长期的重要管理工作，每个国有企业要根据自身的实际情况和自身所处的控制环境，不断探索、不断总结，努力构建适合自身的内部控制制度，使国有企业每一项经济业务都有法可依，有章可循，积极为国有企业的发展献计献策，不断提高国有企业内部控制的水平。

（作者单位：山东联合能源管道输送有限公司）