秦巴山区退耕还林后续补偿政策实证研究

何家理

（安康学院政治与历史系，陕西 安康 725000）

退耕还林工程作为西部大开发的重要内容。自1999年开始试点，已有12年的历史。该工程的实施在有效地改善了西部生态环境的同时，也对退耕区经济发展和群众的生活方式产生了重大影响。一方面，群众可以从退耕中直接得到国家的补贴改变生活，另一方面，农民从广种薄收的土地上解放出来，向经济、信息相对发达的地方转移，打工挣钱，学习技术，寻找自身发展机会。然而，随着第一期补偿政策结束，实行按原标准减半补偿政策后，一些地方出现了复耕和毁林（烧炭、生产木耳香菇、开矿作顶杆）的现象，“十年树木”的丰硕成果将面临着严峻的挑战。为解决这一重大现实问题，结合教育部有关课题，对秦巴山区的陕南安康市选点进行了抽样调查。

1 退耕还林政策面临着新的问题

到2007年底，全国已退耕还林2 426.67万hm2，惠及农民1.24亿人，中央已累计投资1300亿元。秦巴山区退耕还林254.05万hm2（约占全国退耕还林面积的10%）[1]。秦巴山区是全国退耕还林工程的典型示范区域之一。

退耕还林工程经济补偿政策结束后（经济林补偿5 a，生态林补偿8 a）农民能否走上“靠山吃山”的道路？退耕还林对农民从业方式有何影响？退耕还林工程的生态效果如何？针对这些问题，课题组设计抽样问卷调查表。调查内容包括：退耕户对退耕还林政策落实情的满意程度；退耕户退耕前后收入与职业变化对比；退耕户对退耕还林效果的直观评价（对提高环境意识的影响、对生态环境的直观评价、对野生动物的影响、对人口流动的影响、对产业结构调整的影响）；补助政策结束后是否会复耕？共设计了22个题目，每个题目下设4个选项，问卷设计为开放式的选项，第4个选项都设计为“其它”，让受访者自由填写，力求发现更多的问题。

秦巴山区陕南三市退耕还林58.02万hm2，森林覆盖率由退耕还林前的50%以下分别提高到61.32%、55.4%和52.4%，三市具有退耕还林典型代表性。[1]陕南三市中安康市退耕还林的面积最大（25.79万hm2），而且具有河边、城郊、深山3种地理和气候特征，选定安康市汉滨区南溪乡郭家河村作为河边退耕抽样代表，平利县纸坊沟村作为城郊退耕抽样代表，平利县长安镇兴隆村、宁陕县江口镇、旬阳县蜀河镇作为深山退耕抽样代表。共选择4县中的5个村140个退耕户作为选点抽样调查的样本（平利纸坊沟村抽取59户、平利兴隆村抽取53户，汉滨区郭家河村抽取28户）。采取问卷调查与群众代表对话相结合的方式进行。

退耕还林政策引起了退耕户家庭收入增加和主要生活来源途径结构变化。调查显示：3个村退耕还林前的人均年收入为1 100元，到2009年人均收入提高到3 800元，10 a人均提高了2 700元。有86.5%的受访农户认为退耕还林后，家庭经济收入同以前收入增加（表1）；退耕还林也引起了退耕农户家庭主要生活来源途径结构发生了变化，退耕前农户家庭主要生活来源的结构和排序为：种地（72.9%）、经济作物（37.5%）、打工（20.7%）、其它（经商和运输5.7%）（表2）；而退耕还林后农户家庭主要生活来源的结构和排序变化为：打工（40%）、种地（35%）、其它（经商和运输24.3%）、经济作物（8.6%）（表3）。退耕还林后农民种地的人少了，外出打工的人多了，经商和运输的人增多了，家庭收入的结构发生了变化，种地收入从第一位降到第二位，打工收入由第三位上升到第一位。

表1 您认为退耕还林后，家庭经济收入变化

表2 退耕前您家庭主要生活来源途径

表3 退耕还林后您家庭主要生活来源途径

退耕户认为退耕还林的生态直观效果明显。调查中82.1%的退耕户认为现在气候整体上风调雨顺的日子多了，暴雨时人们居住的安全感增强了。许多绝迹多年的野生动物重新出现了。野猪、狼、獾等野生物动出没于村庄；白鹭、野鸭等水鸟盘旋于汉江之上；麻雀、喜雀光顾经济作物。生态环境可感觉的直观效果明显，生态效果看得见，摸得着，感受得到。生态环境十年变化的成果实实在在。

随着客观条件的变化，退耕还林政策面临着新的问题：一是随着第一期补偿政策结束，实行按原标准减半由原粮实物补偿改为货币补偿政策后，粮食价格上涨而农业税取消引起土地收益的上升，政府补偿时没有考虑物价上涨因素，冲抵了退耕还林政策的经济吸引力；二是退耕为生态林后，除用于做饭燃料外，林木生产基本上没有经济收益，农民的收入主要靠外出打工，年老后又回到家乡生活，无法走“靠山吃山”的道路，产生了复耕的冲动；三是退耕为经济林后，因劳动力价格上涨，单靠以劳动密集型为主的经济作物规模化生产收不付出（蚕桑业），产业出现萎缩现象；四是科技指导滞后，使经济作物生产管理水平落后，产品质量达不到市场化要求，果农产生了毁树种粮的念头。“十年树木”的成果面临着严峻的挑战。

2 退耕还林政策实施的现状及政策实施背后的经济学分析

退耕还林工程分为试点、推广、巩固三个阶段：1999～2000年为在陕西、甘肃、四川三省试点阶段；2001～2007年为全面推广阶段，由原来政策设计中仅限于西部实施的退耕还林推广到全国的13个省市自治区，全国退耕还林2 426.67万hm2；2008年以后进入巩固成果阶段。

退耕还林是一项以保护生态环境为目的的政府行为，它有别于通过市场调节促进农业产业结构调整的市场行为。耕地是农民获取物质生活资料的物质基础，农民群众对退耕还林政策有一个认识和接受过程。为此，国务院为了确保把这项造福于子孙万代的利国利民工程做好，特制定了“政策引导和农民自愿”的退耕还林原则，不强迫农民退耕还林。

政府通过制定一系列合理的经济政策，吸引农民自愿地接受退耕还林政策，这些合理的经济政策成为农民接受退耕还林政策的经济条件，也即经济原因。制定这些经济政策的依据应是对于农民来说觉得划算，对政府来说经济成本最小。农民接受退耕还林政策的经济条件应是补偿政策和优惠政策以及补救政策之和符合农民的原有经济收入状况和对未来收入的合理期望值。

确定农民接受退耕还林政策经济条件的依据应该是：从当地实际情况出发，在政策补偿的期限内，从实物形态上看，政府提供的原粮数额应略高于或持平于原来种粮的单位面积产量；在补偿政策期满后，从价值形态上看，林特作物的货币收入应略高于或持平于原来种粮的产值收入。当补偿政策期满后，若退耕户经济收入没有保障的话，政府应有相应的补救措施。同时，同种粮户相比，享受税收减免和农林产权拥有期限长的优惠政策。

《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发[2000]24号文件）规定：“退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区为150 kg/667m2，黄河上中游地区为100 kg/667m2。退耕地实际产量超过粮食补助标准，而农民不愿退耕的，要尊重农民自愿，绝不可强迫农民退耕。水土流失严重的地区需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，应相应提高补助标准”。“国家给退耕户适当的现金补助，每年的现金补助标准按退耕面积20元kg/667m2计算，补助年限与粮食补助年限相同。一次性补助50元种苗费”。以上规定体现了经济补偿政策的具体内容，这个标准是基本符合实际的，它是以这些地区农民当年承包土地时承包合同测定的单位面积产量的平均值为基数确定的，下面以长江上游地区安康市的一个乡和一个村的粮食产量说明这个问题：安康市旬阳县公馆乡、张良村2000年时粮食平均产量分别为136 kg/667m2和149 kg/667m2，都没有超出国家给予长江上游地区补偿150 kg/667m2（原粮）的数量标准，国家所给补偿标准同该地区粮食的产量基本接近，并略高于平均产量。同时，国家每年发放20元/667m2的管护费，一次性给予50元kg/667m2的种苗费。“粮食和现金的补助年限，先按经济林补助5 a，生态林补助8 a计算，到期后可根据农民实际收入情况，需要补助多少年再继续补助多少年”。在补偿政策期限内，从实物形态上看，国家补偿的实物（原粮）数额基本或略高于农民所退耕地原产量，农民从经济上可以接受退耕还林政策。

综上所述，退耕还林中的经济补偿、农民对林地所有权期限上的延长政策和林产品税收上的优惠政策，以及补偿期满后对仍不能解决生活资料来源农户的补救政策，构成了农民接受退耕还林政策的经济条件。起到了既能吸引农民自愿地退耕还林，又能减轻政府的财政支出负担的作用。

退耕还林政策的制定是以当时的经济条件为背景的，考虑了当时的粮食单位面积产量和价格水平、劳动力价格水平、农业税政策存在等经济因素。从比较收益和机会成本的角度来看农民能够接受当时的国家补偿政策。当原有政策赖以存在的环境发生变化时，就有必要对原有政策作出相应地调整。例如：长江流域退耕还林每年初次补偿标准原粮为 150 kg/667m2，管护费 20元/667m2。 1999～2002年，国长江流域退耕还林每年初次补偿家以原粮的形式将3种原粮按比例搭配由各县粮食局负责兑现，20元/667m2现金由村组发放。由于退耕户手中尚有余粮，运输不便等原因，自2003年起将原粮按市场平均价格每市斤0.7元折合成现金230元（含20元管护费），采用“一卡通”的形式直接发放给农户，到后续补偿时仍沿用了最初的标准（注：按1999年小麦、玉米、水稻原粮市场平均价格计算，1.40元/kg；劳动力20元/d），后续补偿时减为125元（按原粮75 kg计算）。

从2008年起农副产品价格开始上涨，到2010年，3种原粮市场平均价格由1.4元/kg上升到3.24元/kg，增长了131%，劳动力价格由每人20元/d上升到80元/d，增长了4倍，补偿标准却没有随市场变化进行上调。如按现行原粮市场平均价3.24元/kg计算，150 kg原粮折合现金应由原来的210元上升到486元。退耕为生态林的基本上没有经济收入，加之农业税取消，使退耕户产生“吃亏”的感觉；退耕为经济林的因劳动力价格上涨，造成以劳动密集型为主的经济作物规模化生产收不付出。以蚕桑业为例，蚕茧价格上涨幅度低于劳动力价格上涨幅度，2005～2010年平均茧价由17.4元/kg上升到30元/kg，上涨不到一倍，而同期劳动力价格却上升了4倍，安康市2005年养蚕农户24万户，养蚕44.4万张，到2010年下降到17万户，42.9万张，产业出现了萎缩现象。

按1999年退耕还林工程开始设计的设想，设计经济林补助5 a，生态林补助8 a，各地应将退耕还林同农业产业结构调整相结合，同农民脱贫致富相结合，补助期满后，农民将走向自食其力的道路。到2005年第一轮经济林补助5 a期满后，调研发现政府无法脱手，决定再按原标准减半补助一个周期。在问及“您认为靠山吃山，靠水吃水”行吗？70%的农户回答说行，30%的人说不行。尽管只有30%的人说不行，但从表3中可以看出，退耕后40%的人外出打工，35%的人仍在种地，事实上退耕后多数农民并未在当地从事经济作物生产，而是青壮年男女离土不离乡在附近的工地打工。女的在35岁，男的在45岁以后又回到了家乡，他们的收入来源并没有在本地彻底解决。而且外出打工的青壮年女性以餐饮服务为主，男的以建筑和开矿为主，男性外出打工致残比例较高，致残后合法权益难以得到保护。在南溪郭家河村，仅有1 680人的村子，10 a来外出打工致残的男性多达30多人。退耕前人均耕地在0.13 hm2以下的农户退耕后经济收入难于保障。生态效益的扩散性与经济收益的有限性矛盾要求政府应长期对退耕户补助。

3 秦巴山区退耕还林后续补偿问题的政策建议

中央电视台在2011年1月《新闻调查》节目中，以“淮河源头的伤痛”为题报道了淮河流域人们将大批未成材的林木采伐卖给蘑菇生产厂家粉碎后生产蘑菇的实例。其实，这种现象并非个案，在全国其他退耕还林区也存在着类似的现象。这种现象的背后有着复杂的社会原因和经济原因，不是通过教育和法制手段能够解决的。生态环境建设成本承担责任主体的确定性（政府和退耕户）和生态效益受益的不确定性（全社会）（外部性、开放性）之间的矛盾是其主要原因。为了巩固退耕还林效益成果，国家应制定如下后续补偿政策。

首先，制定退耕户再就业政策。国家在制定退耕还林政策时要求当地政府要将退耕还林同产业结构调整和农民脱贫致富相结合。因此，退耕区当地政府应结合当地实际，多渠道解决退耕农民生活来源替代模式。一方面，通过产业结构调整发展经济作物和兴办乡镇企业对产品深加工，提高农副产品附加值，为当地村民提供新的就业机会。另一方面，通过职业技能培训，提高农民就业竞争能力，为农民提供新的就业手段，使一部分农民由临时外出打工者变为永久的产业工人，在城市扎根开花，实现由农民向市民的转变。

其次，树立国土区位功能分工理念，制定“永久性的动态标准补偿政策”。国土面积中不同的区域在人类生产和生活中存在着天然的功能分工，有的是有形的可货币化的生产和生活要素，有的则是无形的难以货币化的生产和生活要素。无形的难以货币化的生产和生活要素的成本就得由有形的可货币化的生产和生活要素的价值来让度和分摊。按照“十一五”规划纲要草案，我国国土被划分为：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域这四类主体功能区。其中，生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。重点生态功能保护区属于限制开发区。

有关环境影响经济评价的研究最早可以追溯到20世纪40年代。1969年，美国在世界上第一个把环境影响经济评价作为一项法律制度在《国家环境政策法》中确定下来。中国的研究则始于20世纪80年代，有研究认为：我国在20世纪80年代以来经济增长的环境成本大致占GDP的3%～8%[2]，（联合国环境规划署估算占GDP 8%。）。关于生态建设与农业的关系方面，研究表明：置后二期的森林面积每增加1%，农业总产值增长6.330 3个百分点。置后一期的草原面积每增加1%，农业产值增长0.209 7个百分点[3-4]。关于退耕还林工程所产生生态效益价值方面，通过（吴起县）研究表明：保护水资源生态效益价值占17%，保育土壤生态价值占37%，固碳制氧生态价值占22%，净化环境生态价值占8%，改善小气候生态价值占1%，保护生物多样性生态价值占15%。生态建设的效益费用比为1.75[5]。吴起县2002～2004年退耕还林工程绿色GDP分别比当年GDP增加了43%、42%、30%[6-8]。由此看来，退耕还林具有生态保护功能，生态效益存在着外部性，事实上退耕还林后又无法走“靠山吃山”道路，国家应重新评估退耕还林经济补偿政策，应制定“永久性的动态标准补偿政策”。市场价格发生变动以及相关政策变化时，政府应对补偿政策的标准作出相应的调整，变“临时性固定标准的补偿政策”为“永久性的动态标准补偿政策”。

第三，享受与种粮户同样的种粮补贴政策。国家为了保证粮食生产安全，自2008年起出台了种粮补贴政策，给予50～100元/667m2的补贴，退耕户所退耕地现在基本上没有收入，即使是经济林也收入很少，为了巩固退耕还林成果，国家应出台让退耕户享受与种粮户同样的种粮补贴政策。

第四，出台经济作物政府保险政策。经济作物生产周期长，价格受市场因素影响比较大，产业结构调整成本巨大，政府应出台经济作物政府保险政策，政府和退耕户共同分担保险费用，解决经济作物产业萎缩问题。

最后，自然保护区与南水北调工程补贴倾斜政策。秦巴山区退耕还林区是我国秦岭国家自然保护区和神农架国家自然保护区所在地，也是“南水北调”中线工程水源区。其中陕西区水土流失面积占67.52%，中度以上面积占73.87%，年均侵蚀量占67.04%。因此，从国家发展战略上应该把秦巴山区退耕还林工程作为一项长期的制度，加强对汉江、丹江流域“天保工程”和造林的投资力度，采取封育管护、能源替代、舍饲养畜、生态移民、发展循环经济等扶贫开发项目，对丹江口库周及丹江上中游、汉江干流沿岸和汉中盆地及周边地区、人口集中和水土流失严重的川道等地区进行生态修复和农业经济发展进行规划。

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