加强对地方金融控股公司监管的思考

赵 哲

加强对地方金融控股公司监管的思考

赵 哲

当下，欧洲债务危机自三大评级公司下调希腊主权评级肇始而愈演愈烈，美国国债违约风险接踵呼啸而至。虽然美国参众两院在最后一刻就提高美国债务上限达成了和解，稍稍纾解了全球投资人对于长期拥有AAA评级的最具信用的美国国债能不能按时偿付的担心和忧虑，但是美国经济复苏的前景还是因此而变得更加黯淡，充满了不确定性。国外危机的爆发，给我国地方融资平台蕴含的风险敲响了警钟。鉴于金融控股公司在地方融资平台中扮演了举足轻重的角色，因此，回顾地方金融控股公司的创办、发展历程，探讨如何加强对地方金融控股公司的监管，很有现实意义。

国际三大金融监管部门——巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管协会对金融控股公司所下的定义的是：“在同一控制权下，完全或主要在银行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业大规模地提供服务的金融集团。”金融控股公司具有突出的规模经济效应，综合经营模式可以增强抗风险能力和经营稳定性，提高经营和管理效率，提升品牌效应和市场影响力。

我国地方政府办金融控股公司的历史，可以追溯到改革开放初期，如广东省政府主办的广东国际信托投资集团公司，是“政府+企业”特殊的“窗口债信”，业务曾涉及金融、证券、贸易、酒店旅游、投资顾问以及交通、能源、通信、原材料、化工、纺织、电子、医疗、高科技等几十个领域。

近年来，全国各地出现了地方政府整合金融资源，主导组建金融控股公司的热潮，地方政府成立或主导的管理地方国有资产的投资经营公司向金融控股公司转型占据了很大比例，大型实业企业（尤其是大型国有企业集团）向两种以上金融行业投资和控股形成的产融结合型集团，也具有一定代表性。

各地政府根据手中掌握的金融资源，组建金融控股公司的方式多种多样，以银行为平台组建金融控股公司是其中最普遍的选择，其中，以上海国际集团最具代表性。

从目前上海现有金融机构的布局来看，上海国际集团代表国资持股多个金融机构，是上海整合地方金融资源的主要平台。上海国际集团以浦发银行为平台，整合旗下的信托、证券等公司，具备了银行类的金融控股公司的雏形。上海国际集团控股上海国际信托投资有限公司、上海浦东发展银行、上海证券、上海同盛投资（集团）有限公司，并持股国泰君安、东方人寿、长江养老等多个金融机构，旗下控股及持股金融机构多达20家，涉及银行、证券、保险、信托、典当等金融行业。上海金融机构改革的核心和关键是如何有效整合地方金融国资，改善治理结构，发挥协同效应和实现规模效应。

广东的金融控股集团——粤财控股，主要以信托公司为平台进行资源整合，即以国有广东粤财投资控股有限公司及旗下的广东粤财信托投资有限公司为核心，打造省级金融控股集团。作为广东省政府唯一的金融企业，粤财控股成立于2001年5月，注册资本15.68亿元，组建初衷是为了重组广东国信破产案中幸存的粤财信托。经过一系列资产重组，目前粤财控股已成为拥有粤财信托、粤财投资、香港飞龙国际投资等10家全资、控股公司的企业集团。其远期经营目标定位为以金融产业为核心，以信托理财、股权投资、实业经营、资产管理为主营业务的地方性金融控股集团。

不仅京津沪穗等大城市在积极发展金融控股集团，一些地级市也在积极行动，例如江苏无锡依托无锡国联对旗下的金融资源进行了整合。由于受当前官员考核机制的影响，地方政府具有控制金融资源的迫切需要与冲动。金融是经济的引擎，但在目前从紧的货币政策下，要把GDP搞上去，就需要掌握大量金融资源。有别于中央政府的是，地方政府不能发债融资。由于金融的准入管制，金融市场主体少，竞争不足，中国金融业处于寡头垄断状态，有效供给不足。同时，各大金融机构采取的是垂直领导模式，地方政府只得把目光更多地投向地方金融机构。金融控股公司属于典型的集权式的经营管理组织，便于地方政府整合和强化地方金融资源。因此，组建地方金融控股公司，为融资提供便利，成为地方政府现实的选择。

地方政府选择何种类型的金融企业作为建设金融控股的平台，主要受手中掌握的金融类企业所制约。对地方政府而言，最现实的考虑就是，将手中实力最强大的金融类企业重组为金融控股的平台，然后再伺机获得金融牌照，进一步扩张业务。凭借其独特的国资背景，地方金融控股公司在和当地金融机构竞争政府项目时，拥有得天独厚的优势。

目前，中国大陆金融控股公司的优势尚不明显，距离一体化与协同效应还有相当差距。多数地方性金融控股公司的成立初衷是为整合地区金融资源，增强地方金融企业实力。由于国有金融资产一股独大，不合理的股权结构导致金融控股公司在公司治理方面的缺陷，加之地方政府的深度干预行为，使得地方金融控股集团的发展存在一定的问题和风险。要规范和促进地方金融控股公司的良性发展，提升其竞争力，还需要做好相关监管和风险防范等一系列工作。

1.完善相关立法，规范金融控股公司发展。在我国，金融控股公司的产生与发展缺乏明确的法律支持，只能在法律空隙间产生和发展，存在着先天的不足。尽管1995年的《商业银行法》、1999年的《中华人民共和国证券法》，以及2000年的《保险公司管理规定》、2004年的《商业银行法（修正）》和《银行业监督管理法》都坚持了分业经营的基调与理念，但是并没有禁止银行、证券公司、保险公司和信托投资公司拥有共同的大股东，新的《公司法》和《证券法》也没有不利于金融综合经营的限制性条款，金融控股公司的设立和经营缺乏明确的法律规定。所以，建议尽早出台《金融控股公司法》，对事实上已经存在的和即将组建的金融控股集团及其活动进行规范。在《金融控股公司法》出台之前，可以考虑先行修改与金融控股公司设立相冲突的经济、金融法律条款，明确金融控股公司的含义、地位，并规范其市场准入、业务范围、关联交易、审慎监管等方面，使金融控股公司的发展能在法律保障下健康进行。

2.设置混业防火墙，实施审慎监管。关于地方金融控股公司的监管模式，建议对一行三会职能进行进一步分工，由人民银行作为主监管人负责对金融控股公司的监管，银监会、证监会和保监会则按照功能分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。或者组建金融监管协调委员会，下设银监会、证监会和保监会，加强金融监管与协调机制的构建。

2006年以来，银监会、证监会和保监会起草、发布或签署的《关于保险机构投资商业银行股权的通知》、《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》和《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》表明，金融监管部门之间的协调与合作已经事实上存在，且初见成效，进一步理顺关系，细化分工十分必要。

为有效推进我国金融混业经营，应继续强调集团混业、金融分业，避免资本重复计算、关联交易，有效解决外部干预和内部控制问题。对其中的关联交易、信息披露、风险隔离和监管协调等，作出详细规范和界定。金融机构应在同一实体控制下的银行、证券、保险等子公司之间设置“防火墙”，有效隔离风险，并对其资本充足率进行监测，实行统一的风险监控。

3.整合地方金融国资，规范地方融资平台。尽管地方金融金融机构规模偏小，且非银行金融机构占据了很大比重，但是由于金融准入管制，地方金融机构金融牌照资源紧缺，具有了壳资源的性质，同时这些金融机构多为地方国资参股或控股。因此，由地方政府出面整合地方金融机构，打造地方金融控股平台，成为当前国内金融领域的一大特色。

当前，面对全国千余家地方政府融资平台和10万亿元地方债，银监会和各大商业银行纷纷收紧了信贷政策，地方政府融资平台面临转型。为了获得一定金融控制权，地方政府很可能加快打造地方金融控股公司的步伐，来控制地方金融资源，取代原有的地方政府融资平台。所以，金融监管部门要及早调研，进行相关论证，出台必要的政策进行疏导和规范，最大限度地防范大面积的金融风险，维护社会稳定和经济发展。

4.调整发展战略，探索产融结合。产融结合是指产业部门和金融部门之间通过股权相互渗透，实现资本和产权相互融合的过程。我国产融结合主要表现为大型企业、优势企业的产业资本向金融资本的单向流动，如山东省高速公路公司注资威海市商业银行，青岛海尔集团取得青岛市商业银行60%的股份，控股长江证券，以及山东电力集团在集团化发展等。

在2005年，国资委对央企改革的核心指导思路是“主辅分离”，严禁企业违规使用银行信贷资产投资于金融、证券、房地产和保险等项目。但2009年以来，国资委的态度发生了变化。国资委领导明确指出，必须充分认识产融结合的重要性和必要性，产融结合是央企培育国际竞争力、实行可持续发展的重要途径。在国资委的明确表态支持之下，中石油、国家电网和宝钢几大央企加快了进军金融领域的步伐，央企产融结合表现出强劲态势。今后，大型国有企业进军金融领域，整合部分地方金融企业，走产融结合之路，将是未来我国金融业界的一大特色。