京津冀区域经济合作的政府协调机制研究

■邴兴国

引言

随着世界经济全球化的影响，区域经济一体化趋势进一步加强，党的十七大也提出了实现 “城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”的发展目标。京津冀作为环渤海经济区的核心城市，是推动环渤海经济区发展的主导力量。当前，京津冀三地政府之间的合作存在问题是制约三地实现区域经济一体化和实现经济协调发展的瓶颈因素。因此，如何构建京津冀区域经济合作的政府协调机制，成为当前迫切需要解决的重要课题。

国外学者 Agranoff和 Robert分析了英国地方跨域合作演进的原因，指出政治、操作及财政等方面原因是影响政府间跨域合作的重要因素，可以利用可行的合作机制、协同发展组织甚至 “公司治理”，来增进其解决能力。国内学者龚果对国内外典型城市群发展中的政府协调机制进行了评述，汪伟全从政治层面、管理层面及制度层面上提出了构建政府间合作机制的设想。马斌和赖文凤分别对长三角两省一市地方政府间的合作机制及泛珠江三角洲区域合作制度进行了研究。周文贵通过对广东省区域经济发展的战略选择研究，强调要在粤东、粤西和粤北山区同珠江三角洲之间建立起经济上良性互动的市场联动机制。本文基于区域经济的基本理论，结合京津冀区域经济的特点，在前人研究的基础上，分析了京津冀政府协调机制构建的必要性，论证了建立三地政府协调机制的可行性，构建了京津冀区域经济合作的政府协调机制。

京津冀政府协调机制构建的必要性

（一）协调机制有利于解决横向合作的问题

首先，以行政区利益最大化为目标的合作特征决定了京津冀三地地方保护主义的发生，导致了产业重复建设，破坏了统一开放的市场环境，造成了跨地区性的公共物品供给不足和公共事务治理失灵的问题。其次，由于地区差距的不断加大导致新的矛盾冲突产生，各地区由于自身竞争力的差异，在整合过程中可能会产生更大的地区差距。再次，京津冀财政经费分担的争议也是合作中不可回避的一个问题，它是京津冀政府间合作顺利进行的资金保障。

要解决京津冀政府横向合作中存在的问题，就要求建立一个协调三地地方政府间各种关系的长效机制。而目前尚未建立一个有效的协调机制。缺乏制度保障也正是横向合作中存在的最根本问题。

（二）协调机制的建立是科学发展的内在要求

科学发展观的提出顺应了我国第一代发展战略向第二代发展战略转移的趋势，体现着经济协调、均衡和可持续发展的要求，是实现共同富裕的保证。京津冀政府间协调机制的构建正是基于科学发展观的内在要求而提出的。通过构建跨行政区的京津冀政府间协调机制，能有效协调区域内各京津冀政府间的利益关系。按照比较优势的原则，形成合理的区域分工体系，发挥区域内中心城市集聚和扩散效应，有利于各地区互助合作、减少摩擦，推动区域内各地区经济的协调发展，实现统筹城乡发展、统筹区域发展和统筹经济社会发展的目标。这也是科学发展观的内涵要求。

京津冀政府协调机制构建的可行性

京津冀政府协调机制的构建是区域间协调合作发展的一种必然选择，也是区域经济合作背景下协调京津冀政府间合作关系的重要制度设计。当前它的构建具备了一定的条件，主要体现在以下几个方面。

（一）京津冀具有共同的利益纽带

我们所说的利益是广义上的利益，是一种价值导向，是一种通过某些手段的争取能够带来自身发展的效应。利益是京津冀政府各自追求的最终目标，也是京津冀政府发展的内在动力，京津冀政府在公共政策中所体现出的战略思维均体现了自身利益的追逐与获取。共同利益已经成为目前京津冀政府合作的基石。即使在合作过程中存在许多冲突，共同的利益纽带也成为协调机制构建的有利条件。没有共同的利益就不存在合作的基础，也就不存在协调的可能。因此，协调机制是在处理共同利益合作中产生的各种问题的一种制度安排，使得共同利益的纽带能够正常的维系，从而产生更大的合作空间，创造更多的经济效益，实现 “三赢”。

（二）区位临近，资源互补

京津冀的地理位置十分靠近，地理位置的相邻度也很大，地区间的经济交流密切，京津冀政府间合作的内容非常广泛，使得协调京津冀政府间合作过程中出现的一些问题相对容易，建立的协调机制将会具有可操作性和针对性。资源是一个地区生存发展的内在要素，也是一个地区开放合作的必要前提。地区间互补的资源优势则是协调的必要手段，也是实现区域资源共享的一种合作模式，构建京津冀政府间协调机制的物质条件是三地互补的资源优势。

（三）经济关联密切，市场联动良好

地区间经济关联度是指同一个经济区域内地区间在经济上的密切联系程度，它主要是用来反映地区间在经济上的互相联系和互相影响关系。京津冀三地在经济上有着密切联系，能相互取长补短，具有共同的经济利益纽带，具有合作的动力。同时，京津冀地区间的贸易依存度或投资影响度较大，这是京津冀政府间协调机制构建的另一个充分条件。统一开放的市场是区域经济合作的大背景，也是政府间协调机制构建的重要市场条件。京津作为我国两大直辖市，市场经济建设相对完善，建立了良好的市场秩序，其营造出的自由空间能够促使每个进入市场的主体在最大程度上获取创造市场收益的机会，并将所有具有交换价值的对象纳入市场体系之中。统一市场环境氛围的营造，能够为企业降低跨区域经营的成本，为企业生产分工与专业化水平的提高创造条件，为市场积聚充足的资本要素。

京津冀政府协调机制的构建

京津冀政府协调机制的构建是一个涉及多个层面的综合体系，具有复杂性、层次性和动态性等特点。必须按照系统论的思想来进行协调机制的框架设计，既要充分考虑框架内部各机制之间的内在联系，又要充分考虑协调机制的绩效问题。本文依据系统论的思想从制度、组织和市场三个层面设计框架，充分体现了系统论的整体性、关联性、层次性和动态平衡性等特点。通过协调机制合理配置区域资源，打造京津冀区域经济合作的长效机制。

（一）建立多目标利益分享机制

利益分配问题是 “区域协调发展的核心问题,也是重复建设和地方保护主义顽症久治不愈的根源所在”。从这里可以得出一个悖论性质的结论,即利益调节机制可能成为京津冀一体化发展的根本性动力,也可能成为京津冀一体化发展的制度性瓶颈，而其中的关键则是互惠互利的。新的 “利益分享机制”应该包括的涵义是：中央政府通过调整宏观政策，尤其是产业政策及区域发展政策的调整，实现国家产业政策与区域发展政策的最优配合。一方面,尽可能地照顾地区经济利益，使中央政府与地方政府能按合理的比例关系共享发展带来的利益；另一方面，尽量实现地区间分享不同产业的利益，使发展中出现的差别利益在不同的地区间实现合理分布。与传统的利益协调手段相比，新的 “利益分享机制”强调在市场经济关系的基础上，通过中央政府的政策协调，建立一种新型的地区利益关系，即在平等、互利、协作的条件下形成地区间既竞争又合作的关系，并通过地区间利益的分享实现地区的共同富裕。

（二）建立高层峰会、运转和反馈机制

组织是京津冀政府进行协调议事的重要框架，也是决策贯彻执行的重要纽带，没有组织协调性的制度决策将无法开展落实。因此，必须按照组织设计的有关原则高度重视协调组织机构建设，主要从以下两方面的机制建设来构建组织。

1.建立一个平等对话、开放的高层峰会机制

在区域经济合作背景下，整体区域战略性规划问题已经引起京津冀政府的高度重视，那种各行其是的行政决策已经不适应区域经济一体化的要求。区域内京津冀政府必须加强合作与对话，共同协商解决面临的共同问题和协调区域经济发展中的京津冀政府利益差异。

图1京津冀政府协调机构组织结构图

京津冀政府协调机构的最高决策机构应该设置 “京津冀行政首长联席委员会”，集中协调商讨京津冀政府的各项跨区域行政事务和区域战略总体部署。这个委员会的组成人员应该由国务委员和京津冀行政区首长组成，是区域决策的最高行政议事机构。在这个最高行政议事机构下，根据组织层级、职能分工的设计原则，应该设置常务议事机构、专家咨询机构以及各京津冀相关业务部门。具体的京津冀政府协调机构组织结构图如图1所示。

基于以上协调机构的组织设计，现将组织机构的职能进行简要定位。行政首长联席委员会的职能是制定经济发展总体规划、制定统一的协调产业发展规划等；协调常务委员会的职能是负责在行政首长联席委员会闭会期间处理日常事务，是行政首长联席委员会的常设机构；专家咨询委员会的职能是为行政首长联席委员会的决策提供咨询与建议，主要由专家学者组成，下设各项专业咨询机构；京津冀各地方政府职能部门的职能是作为行政首长联席委员会的执行机构，接受京津冀各地方政府行政首长的直接领导。

2.建立协调机构的工作运转机制和监督反馈机制

行政首长联席委员会议每年召开两次，每年上半年和下半年各召开一次。上半年的会议内容是听取专家委员会的决策咨询报告，部署全年的各项总体工作并向中央政府汇报协调发展的进展情况，同时对上一年的工作进行总结；下半年的会议内容是对规划的实施进展情况进行监督检查，听取协调常务委员会的日常工作报告。协调常务委员会受行政首长联席委员会的委托在其闭会期间开展协调日常的行政事务，每季度召开一次；常务委员会的任期与行政首长联席委员会任期相同。专家咨询委员会在行政首长联席委员会议期间，组织专门学术研究人员参与对有关规划、京津冀政府间合作项目进行实地调研、分析论证，形成可行性研究报告提交会议。秘书处作为联席会议委员会和协调常务委员会的常设机构，每季度举行一次会议，在协调常务委员会、行政首长联席委员会会议前举行，安排会议议程及报告的送审，材料的总结与信息的传递。京津冀各地方政府职能部门要负责地区间对口部门的事务对接工作，每年年底召开一次性的部门工作协作会议，商讨一年来在高层峰会机制框架下地区间来落实合作和公共问题解决处理的情况并进行分析总结，提出进一步协调合作的具体建议。

（三）建立资源共享和信息传导机制

资源、信息是市场上最活跃的细胞，资源要素的流动、信息的传递都要在市场的配置作用和政府的调控作用下运作。对于京津冀政府来说，由于地区资源禀赋、历史传统等因素，地区间的资源分配不均衡。同时，京津冀政府间的传递渠道建设是比较薄弱的环节，突出的问题主要表现在制度的缺失、传递者的主观偏差和技术局限等。另外，信息不对称也对政府间的协调与决策产生了不良影响。因此，必须协调京津冀政府间的资源，畅通信息渠道，从以下两个方面加以推进。

1.要建立资源共享机制，充分整合地区的优势资源

资源优势是通过对资源数量和质量的比较分析，发现某个储量更丰富、开发条件更好的资源富藏，并可以通过对资源的开发，形成优势资源产业。京津冀政府通过盘点地区资源，寻找自身资源的优势与劣势，进行地区资源的动态交易与整合，共享优势资源。首先是建立地区资源储备库，将地区的优势资源进行分类整合，建立资源索引目录；其次是结合自身的优势资源分析地区产业分布，合理做好产业链上下游的对接；再次是根据总体资源的分布和利用情况，进行资源的合理让渡与合作开发；再其次是通过市场配置原则形成资源要素的双向流动和合理的产业布局，升级产业链，最终打破地区资源垄断，实现资源的共享。

2.建立便捷、畅通的信息传导机制，确保信息对称

所谓信息传导机制，即是对信息传递路径的制度安排，包括信息传递过程的路径设计和中间介质。作为管理京津冀事务和发展京津冀经济的京津冀政府组织，必须具备对市场信息的快速反应能力，建立一个便捷、畅通的信息传导机制对于协调京津冀政府间关系具有重要意义。信息传导机制必须明确以下基本内容：信息传递的纵横向路径，路径上各传导中介的责任、权利，对信息传导机制本身尚存缺陷的反映及纠正制度等等。不仅应该保证获取信息的数量是充足的，还应保证信息的获取、传递以及信息的本身是有质量的，要满足信息的决策支持需要。

结论

京津冀政府间合作是促进经济发展的新增长极，也是构建社会主义和谐社会的必然选择。本文基于经济的基本理论，结合京津冀经济的特点，从政府协调机制有利于解决横向合作问题及可持续发展两个方面阐述了建立京津冀政府协调机制的必要性，然后从京津冀三地利益纽带、资源互补、经济关联和市场联动等方面分析建立三地政府协调机制的可行性。在此基础上，从建立多目标利益分享机制、高层分会、运转机制以及资源和信息传导机制方面构建了京津冀经济合作的政府协调机制。京津冀政府间协调机制的构建，无疑将会对京津冀政府合作机制的建立具有重要的指导和借鉴意义。

参考资料

1.Agranoff，Robert.Directions in Intergovernmental Management， International journal of Public Administration，1988，11(4):357-391.

2.龚果.国内外典型城市群发展中的政府协调机制评述[J].湖南工业大学学报(社会科学版),2009,14(3):17-20.

3.汪伟全.论我国地方政府间合作存在问题及解决途径 [J].公共管理学报，2005，8(4):33-34.

4.马斌.长三角一体化与政府合作机制的构建[J].区域经济，2004，(10):15-18.

5.赖文凤.泛珠江三角洲合作制度变迁存在的问题及对策[J].特区经济，2005，(3):62-63.

6.周文贵.论广东实现经济协调发展的战略选择[J].国际经贸探索，2003，(2):71-74.