水利灾害防治资金投入研究——基于中央与地方政府的博弈分析

余晓玲

（河海大学商学院，南京 211100）

近年来，特别是2010年西南地区发生特大干旱、多个省份遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流灾害，造成了巨大损失，也充分反映了水利“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”的问题。2011年中央出台一号文件《国务院关于加快水利改革发展的决定》，聚焦中国水利问题，从党和国家事业全局的高度全面部署水利改革发展。

水利灾害的频繁发生揭示了中国水利基础设施建设的不足，而加强水利基础设施建设，资金是关键。中央一号文件明确指出要“建立水利投入稳定增长机制”，主要体现在加大公共财政对水利的投入，加强对水利建设的金融支持，广泛吸引社会资金投资水利等方面。一直以来，中央政府都在我国水利灾害防治中占主导地位，承担着绝大部分的资金供给，而地方政府只提供少量资金，而且投资积极性小，所以中央政府面临的一个重要问题就是如何强化地方政府的投资意识，调动地方政府对水利灾害及水利基础设施建设的投资积极性。

一、中央与地方政府水利灾害防治投入现状

随着我国工业化、城镇化的深入发展，全球气候发生很大的变化，增强对水利灾害防治能力的要求越来越迫切，加快水利建设刻不容缓。对水利灾害防治的投入，包括抗洪抗旱的投入、加强并巩固水利基础设施的投入等，这关系到国家社会经济的发展，关系到经济安全、生态安全、国家安全，具有很强的公益性、基础性和战略性。

近年来，水利部会同财政部编制了3个专项规划，规划除险加固重点小型病险水库12200座。规划总投资520亿元，其中中央投资360亿元。截至2010年8月初，已安排小型水库除险加固中央投资276亿元。同时为加强小型农田水利建设，提高防灾抗灾能力，中央财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金，采取“民办公助”方式对小型农田水利建设给予适当补助。近年来，中央财政累计安排小型农田水利设施建设补助专项资金172亿元。其中，2010年安排小农水专项资金78亿元，比上年增长73%。2009年—2010年，财政部和水利部在全国范围内开展小型农田水利重点县建设，中央财政累计安排100亿元，实施两批共850个重点县建设。

中央政府是水利设施建设、水利灾害防治的主要资金来源，虽然部分省也设立了相应的水利投入渠道，设立了水利专项资金，但是由于承担防洪抗旱排涝等水利灾害防治任务的纯公益性水利基础设施具有公共品特征，有较强的外部性、较高的社会效益和较低的经济效益这些特征，所以在对此类水利基础设施的投入上，中央政府与地方政府之间始终存在博弈。

目前情况下，地方政府出于对地方利益的考虑，也因为财力有限等原因，投资积极性小，而且通过项目等手段获得国家财政支持，争取减少地方政府投入的份额。怎样调动地方政府防治水利灾害的积极性，确定好中央政府与地方政府的投资比例，是很重要的问题。

二、中央与地方政府水利灾害防治投资份额的博弈模型

尽管国家提出由中央和地方分别承担一定数量的水库加固任务，但是我国《防洪法》对于中央、省级与地方县市在防洪工程中各自所需承担的费用比例并无明确规定。于是，“资金不足”似乎成了地方政府解释中小水库防洪能力脆弱的“万金油”，地方政府更陷入了“投入不足——防洪能力弱——坐等国家救援——投入不足”的循环逻辑中。此前抚州市官员在解释“唱凯堤之殇”时就称，堤坝多处未能达到防洪标准的原因是资金短缺。有专家表示“在目前财税体制下，省级政府拥有独立财政，具备独立的防洪减灾投资能力，但地方政府的策略却是‘要、等、看’，依靠中央的财政支持”。

张维迎教授认为“用一个讨价还价模型解释中央政府与地方政府之间的财政关系更为恰当”，本文试图利用张维迎教授的讨价还价模型，分析中央政府与地方政府对水利灾害防治的投资比例。

（一）模型介绍

在此模型中，两个参与人分别为中央政府（甲）与地方政府（乙）。讨价还价模型是一个不断“出价——还价”的过程，此模型的基本规则如下：两个参与人投资同一个项目，先由甲出价，即提出一个投资方案，乙可以接受或拒绝。如果乙接受，博弈结束，按甲的方案投资；如果乙拒绝，那乙要提出另一个投资方案，然后由甲选择接受或拒绝。如果甲接受，博弈结束，按乙的方案投资；如果甲拒绝，那甲提出另一个投资方案，然后由乙选择接受或拒绝……如此一直下去，直到一个参与者的投资方案被另一个参与者接受为止。

（二）模型假定

（1）中央政府（甲）与地方政府（乙）都是有限理性人，都追求自己利益和效用最大化；（2）此博弈是一个完全信息下的动态博弈，即地方政府知道中央政府对水利灾害防治的投入资金的范围，并可以以此来确定自己的投入资金；（3）中央政府需要承受一定的额外成本，即水利灾害防治的外溢性问题，地方政府不需承受这一成本；（4）水利灾害防治是有时间限制的重要问题，所以假定此博弈进行三个阶段，即博弈期限T=3；（5）罗宾斯泰英的讨价还价博弈模型中的贴现因子δ在本文的模型中应理解为讨价还价的成本，即博弈多进行一个阶段，双方的成本都要增值一次。设成本增值率为 δ0，δ0>0，令 δ=1+δ0，总投资额为 1000 亿元。

（三）博弈过程

第一阶段，由中央政府（甲）先提出投资方案——中央政府（甲）投入S1（单位：亿元，下同），地方政府（乙）投入1000-S1。如果乙接受，则甲乙双方投资为（S1，1000-S1），如果乙拒绝，则进入第二阶段。

第二阶段，由地方政府（乙）提出投资方案——中央政府（甲）投入 S2，地方政府（乙）投入1000-S2。如果甲接受，则甲乙双方实际投资为δ×S2和δ×（1000-S2），如果甲拒绝，则进入第二阶段。

第三阶段，由中央政府（甲）先提出投资方案——中央政府（甲）投入S，地方政府（乙）投入1000-S。此时乙方必须接受，则甲乙双方实际投资为 δ2×S 和 δ2×（1000-S），博弈结束。

（四）模型的求解

采用逆推法求解此博弈：第三阶段，甲投入S，乙必须接受。双方实际投资为δ2×S2和δ2×（1000-S2）。

第二阶段，乙知道第三阶段对自己不利，所以乙第二阶段的投资方案必须是使甲接受且自己的投入最少，所以必须满足 δ×S2=δ2×S，即 S2=δ×S，此时乙的投入为 δ×（1000-S2）=1000δ-δ2×S，比第三阶段乙的投入 δ2×（1000-S）要小。

第一阶段，甲知道第三阶段自己投入为δ2×S，也知道第二阶段乙会投入S2=δ×S，此时乙满足于最小投资额δ×（1000-δ×S）。如果甲在第一阶段就给乙δ×（1000-δ×S），同时自己的投入又比小 δ2×S，所以当S1满足1000-S1=δ×（1000-δ×S）时乙会接受甲的方案，即 S1=1000-δ×（1000-δ×S）=1000-1000δ+δ2×S。此时甲乙投资额分别为 S1*=1000-1000δ+δ2×S 和S2*=1000δ-δ2×S。

（五）对模型的分析

上述分析是以中央政府与地方政府都是有限理性决策者为前提进行的，通过此模型的建立及求解分析，中央政府和地方政府在投资水利灾害防治时，可以更明确知道双方的投资比例，这样可以避免不合理的投资比例，适当减少地方政府对中央政府的依赖，适度避免中央政府划拨资金的浪费、占用、挪用等情况，但是双方资金投入的具体效用效益情况，跟各级政府监管力度也有很大关系。

三、加强水利灾害应急防治投入的对策

1.稳定和扩大各级政府对水利灾害应急防治的投入。2011年中央一号文件明确指出要加大公共财政对水利的投入，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，将水利作为公共财政投入的重点领域，预计未来10年对水利的投资将达到4万亿。在水利灾害应急防治方面，中央应突出加强薄弱环节建设，包括加快中小河流治理和小型水库除险加固、提高防汛抗旱应急能力。虽然中央政府在水利建设中起主导地位，但是各级地方政府也应该发挥其重要的作用，要切实承担起相应的责任，将一定比例的资金落实到位。

2.加强对水利专项资金的监管，提高资金使用效率。频繁发生的水利灾害除了暴露出我国水利基础设施严格不达标的情况之外，也暴露了水利资金投入中的短板，即水利资金的投入并没有发挥其最大的效用，中央划拨到地方的水利资金有很多都被挪用到别的地方。资金约束制度不完善，监督机制不健全是水利资金被贪污挪用浪费的主要原因。监督信息的不对称、政府相关公务人员不负责任、政府审批制度不规范、相关法律制度的缺乏等问题都造成水利资金不能真正落实到位，没有发挥其最大的效用。因此，要加强对水利专项资金的监管，切实提高资金使用效率。

3.完善公益性水利基础设施的耗费补偿机制。公益性水利基础设施为社会提供防洪排涝以及水土保持等服务，其耗费应该得到补偿，否则不能保证其正常营运管理。各级政府不仅要确定基础设施投入范围，还应该合理确定中央政府与地方政府的补贴标准和规模。

4.积极支持建立多元化投入机制。水利灾害防治需要大量资金，单靠中央和地方财政的投入是远远不够的，还需要金融市场和社会资金的帮助。尽管水利灾害防治建设具有公益性、高成本、低回报等特征，但 可 以 尝 试 推 广 RPC（Resource—Compensate—Project，资源—补偿—项目）等适合水利融资特点的一些项目融资模式，吸引更多的社会资本参与，不仅确保投资者的合理回报，也减轻了中央及地方政府的负担，有利于加快开展水利灾害防治工作。

〔1〕财政部新闻办公室.财政部水利部加快全国病险水库除险加固、中小河流治理、山洪灾害防治以及小型农田水利建设.中国财经报网，2010-08-26.

〔2〕劳佳迪.2009年水利投资规模高达1427亿地方政府仍称无钱抗洪排涝.凤凰网，2010-07-21.

〔3〕张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海三联书店，2007.

〔4〕李利善，邵远亮，张开华.完善公益性水利工程融资及补偿机制的探讨[J].农业技术经济，2002（3）.

〔5〕陈雷.关于几个重大水利问题的思考——在2010年全国水利规划计划工作会议上的讲话，2010.