关于城市垃圾发电产业问题的探析

姜海平

摘 要：垃圾是我们日常生产生活中的必然产物，一方面，随着城市化的推进，垃圾的产生更加集中，通过大自然消化更加困难，对我们生活的环境构成了巨大的压力。但另一方面，垃圾又可被视为促进发展的一种资源，垃圾发电正是垃圾资源化的重要方式之一。目前垃圾发电行业存在许多障碍，需要从多方面努力来促进垃圾发电行业健康发展。

关键词：垃圾发电 产业存在的问题 对策

中图分类号：F290 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）06-067-02

一、城市垃圾发电问题的提出

目前，中国有660多个大中型城市，因人口集中，经济相对发达，资源能源消耗量高，城市的垃圾污染问题比较严重。据统计，目前我国城市年产垃圾已逼近1.4亿吨，且每年还在以8%～10％的速度在递增。大量的垃圾不仅占用土地、影响生态环境、污染空气，其中的有害物质还会危害到人类的健康。我国已成为世界上垃圾包袱最重的国家，城市垃圾的无害化、减容化和资源化处理已迫在眉睫。

面对垃圾泛滥的现状，世界各国的视线已不再仅仅停留在如何控制和销毁垃圾这一老问题上，而是采取积极的态度和有力的措施，着手科学地处理、利用垃圾。作为人类影响环境的产物，从生态环境角度看，垃圾固然是一种污染源，从资源角度看，它却是地球上唯一在增长的资源、一种潜在的资源。将垃圾列为维持经济持续发展的“第二资源”，向垃圾要资源、要能源、要效益，垃圾发电问题由此应运而生。

垃圾发电是将垃圾通过特殊工艺处理，实现综合利用，其特点是减量性好，无害化程度高，防污染彻底且有一定的经济回报。研究发现，对于高热值的垃圾，焚烧2吨产生热量即相当于1吨煤；对于热值较低的垃圾，焚烧5~6吨产生热量相当于1吨煤。我国的人口基数较大，每年垃圾产生量居于世界首位，若将所有垃圾变废为宝，资源化利用，每年将能够有效节约煤炭资源3000万吨左右。有专家预测，21世纪垃圾发电将成为与太阳能发电、风力发电并驾齐驱的无公害新能源。

二、我国城市垃圾发电产业存在的问题

1.垃圾发电产业的政策扶持有待完善。目前，垃圾处理产业的法制化、规范化还处于一个缓慢的上升阶段。国家的鼓励政策在不少地方尚未得到有效落實，企业对项目投资存在很大风险。国家对垃圾发电的产业政策，从定位上要将它确定为一个新能源产业，一个环保产业，一个要重点扶持的产业，而且要产业化，其内容广泛涉及垃圾焚烧处理技术，环保排放标准，鼓励和扶持垃圾焚烧发电等各个方面。不仅要有相对的完整性，而且政策规定越来越具体、越来越全面、越来越容易实施。

垃圾发电行业在国外许多发达国家迅猛发展的一个重要原因就是政府不断加大政策扶持和补贴力度。这是因为，垃圾处理和垃圾焚烧发电，所追求的是环境和社会两个效益，属于社会公益事业，是政府政务的一部分。在这样的理念下，这些国家的垃圾发电都有政府在支持，企业的经济风险很小。而在我国不少地方，虽然提倡垃圾发电产业，规定支持环保企业，实际上却没有实施细则，缺乏足够的政策保障，仅有的一些补贴优惠政策，也难以落到实处，税务部门的减免税名录也没收入垃圾发电企业，垃圾发电厂要交纳各种税负，负担较重，这是我国发展垃圾发电产业近20年难以迅猛发展的一个重要原因。

2.垃圾发电产业急需按市场化来运作，利用经济杠杆来鼓励、保护。垃圾发电具有较高的行业壁垒，迫切需要按市场化运作的规律，利用经济杠杆来鼓励、保护项目企业的合法权益，允许和鼓励各类企业参与竞争，以公开、公平、公正为原则，通过招标将垃圾焚烧发电厂的建设和运行管理权交给符合条件、有信誉、有保证的企业来建设和运行管理。而目前的现状是较早进入市场的企业拥有明显的提前行动优势，易于获取政府的信任。而新加入的企业由于没有可供推介的业绩，在竞争中处于劣势地位，克服这一劣势则至少需两年以上的时间。由于垃圾处理行业具有特许专营的性质，一般一个城市除非垃圾产量大大超出原有垃圾处理厂的处理能力，否则不可能建设另一座处理厂以处理增量垃圾。并且如果原有处理厂符合合同规定的排放标准，原来的项目公司即享有建设新电厂的优先权。因此，取得一个城市的垃圾处理特许经营权，意味着将可以长期垄断该城市的垃圾处理服务。因此，提高垃圾焚烧发电市场占有率依然任重而道远。

3.垃圾发电技术尚待突破。目前，在国内垃圾发电项目的推进过程中，垃圾发电技术相对落后，在设备制造、工艺流程、安装调试、运行管理的各个层面提供的技术标准和专业规范有待完善，迫切需要推动具有自主知识产权关键技术的研发。

同时垃圾焚烧发电会产生一个副产品二恶英，它被世界卫生组织称作“最毒的致癌物质”，对人类健康危害极大。对燃烧造成环境污染的忧虑并非没有依据。以前人们不注意这些问题，多年来，在日本、美国和欧洲，垃圾焚化是否造成污染一直是个谜。如今在美国，垃圾焚化炉是水银污染的第二大罪魁祸首。对焚化炉持不同意见的人士认为：垃圾焚化并没有使污染物彻底消失，而是转移到灰烬中或是排放到空气里，这有可能导致环境灾难，如排到空气中的有害尘粒和酸性气体、氮氧化物、二氧化物。垃圾中含有的铅、镉和汞等重金属也不能被彻底分解，而是残留在灰烬中。有“焚化炉王国”之称的日本，密密麻麻布满了3000多个焚化炉，二氧化物的污染已经波及到了土壤、植物和鱼类。含氯的包装物（如塑料）焚化后会产生致癌物，这种物质还可以破坏用以调节生理机能的荷尔蒙。二氧化物会在动物或鱼类的脂肪组织中积聚，最终还将通过日常食物的方式转移到人体中。目前国内有些垃圾焚烧电厂还无力处理二恶英问题，环保部门的软硬件条件也不够，监测无法到位。

4.垃圾发电缺少产业的中近期、中远期发展规划。我国在垃圾焚烧发电厂的建设和管理方面缺乏经验，许多城市在筹建垃圾焚烧发电厂时，并没有制定具有前瞻性的统一规划布局政策，也缺乏有力的行业扶持政策，各行政区可以自行规划和建设垃圾焚烧发电厂，其投资主体、筹资方式、工艺技术选择和建设标准尚未建立，加上布局的不合理，给项目的后续经营管理和技术选型等都带来诸多问题，不利于形成规模化产业。

三、今后发展对策

1.健全城市生活垃圾管理体系。垃圾发电需要“口粮”保障，政府和垃圾发电企业都有责任引导城市生活垃圾的分类收集，垃圾供应的质量和数量直接影响垃圾焚烧发电项目的运营。城市垃圾是混合体，其组分热分解温度不同，形状也不同，操作控制困难，不同季节的垃圾其成分、水分经常变化，焚烧产生的热值也不稳定。发达国家居民把垃圾分四类采集：可燃、不可燃、玻璃、塑料，燃烧垃圾属第一类和第四类，据悉，这一简单分类的结果，垃圾热值可提高30％以上，相应垃圾电厂的运行成本可降低25％。我国城市垃圾中，除了可回收的废纸、废塑料、废瓶、废缸外，剩下的厨房食品残物、菜瓜皮、塑料包装袋、草木、装修废料等废物，其总的热值较低，在焚烧炉中还要另加燃油来助燃。一些有关人士认为，建立与当前经济相适应的城市生活垃圾管理体系，实现从垃圾收集、垃圾运输到垃圾处置全过程的管理体制改革和运作机制创新，是解决我国城市生活垃圾并使垃圾发电产业健康发展的根本途径。

2.制定垃圾发电的技术标准和专业规范。加快制定垃圾发电的技术标准和专业规范，在设备制造、工艺流程、安装调试、运行管理的各个层面提供明确的技术标准和专业规范，推动具有自主知识产权关键技术的研发。

目前，在国内垃圾发电项目的推进过程中，国外的垃圾发电技术比较成熟，在一些经济发达地区迫于环境的压力，虽然项目投资大，但更倾向于全面引进国外厂家的技术和设备。但与发达国家相比，我国的城市生活垃圾成分杂，往往混杂了大量尘土和砖头瓦块等建筑垃圾；水分重，部分城市生活垃圾平均含水率50%～55%；热值低，每公斤热值只有750到1100大卡，这种差异使在国外运行良好的进口焚烧设备在国内却难以“进入状态”，为了提高燃烧效率和热效率，不少垃圾发电厂只好加油助燃，使运行成本直线上升。据专家介绍：目前垃圾焚烧主要有炉排炉、循环流化床和回转炉三种技术，国内目前已经投入运行或在建的很多城市垃圾发电厂，采用的大多是国外引进的炉排炉技术，而清华和浙大则主要以研究循环流化床技术见长。因此，目前兴建的垃圾发电厂，大多采用进口部分国外关键设备和部分国内设备的方式来降低投资成本；同时，在工艺流程上采用部分人工分捡、循环流化床低温燃烧等技术提高焚烧效率，弥补了国内垃圾热值不高的缺陷，形成了一套具有“中国特色”的垃圾焚烧发电技术，在国内的垃圾发电市场竞争中具有一定的本土优势。

当前技术发展的重点，是要加大对现有本土垃圾焚烧发电技术和国产设备的鉴定总结和推广使用，尤其是那些国内现有的已经经过实践证明是成功的垃圾焚烧发电技术和国产设备，应及时地、系统地拿出权威性评审意见，尽快使之标准化。

3.完善垃圾发电相应优惠政策及法律法规。各发达国家都针对各自的垃圾发电制定了相应的优惠政策，可以说，在世界范围内，没有优惠政策和各种补贴，垃圾发电难以产业化。没有政策来“发酵”，垃圾不可能产生“蝶变”。应尽快完善与垃圾电站相关的法律、法规以及与之相关的设计、制造的规程、规范。只有明确了垃圾分类回收的办法并实施，才能为垃圾的无害化处理创造良好的条件。只有明确了相应的设计、制造的规范、标准和各种投资、税收、补贴等政策，垃圾发电才能走上规范化轨道，相关的设备制造业也才能跟进，从而推动整个行业有序、健康发展。

补贴金额少是目前垃圾焚烧发电企业面临的普遍困难。虽然国家给出电价上浮的政策来支持社会资金投资该行业，但垃圾处理费的补贴较低，这给垃圾发电行业带来负面影响，使准备涉足该行业的投资人不敢进入，已经进入的投资人则生存困难。如果补贴不能弥补企业成本的话，势必将对企业的积极性产生影响，企业就会出现“偷工减料”、以煤充垃圾的问题。

4.加强政府监管，提高垃圾发电企业的公信力。公众对垃圾发电信任缺失，不断引发对垃圾发电项目争议，这一方面和群众健康和环境意识不断提高有关，另一方面也和政府监管不到位有关。目前监管不到位是造成矛盾激化的主要原因。在我国，涉及垃圾处理的主管部门有4~5家。其中焚烧发电属于新能源，归发改委主管；而从行业主管部门来说，则是住房和城乡建设部；处理设施的建设需要用地，不能侵占基本农田和土地，涉及国土资源部；从环保排放角度看，则是环境保护部；如果是其他垃圾处理方式，如生物堆肥处理，还涉及农业部门。部门众多，协调效果还未实现统一。在不少城市，垃圾并没有做到“无害化”处理；收集无序或是生活垃圾随意堆放随处可见。

加强政府的监管职能，就是要按照垃圾焚烧有关技术参数和污染物排放控制标准实施行业监管，政府对企业污染物排放的环保指标要不断与国际接轨，以环境效益、社会效益为垃圾发电产业的发展方向。

在垃圾发电行业的发展中，二恶英污染防治是一个关键问题。事实上，许多垃圾发电企业的这一排放指標甚至低于欧洲标准，亟需政府制定法律法规加强监管。我国工信部等九部委曾联合发布的《关于加强二恶英污染防治的指导意见》明确规定，对现有的二恶英产生源要采取积极的污染防治措施，当前要重点抓好废弃物焚烧等重点行业二恶英污染防治工作。这一指导意见的出台，对于垃圾发电行业的发展又是一项利好消息。污染防治的加强并非对行业发展的限制，而是对行业发展的规范，反而能促进行业健康地快速成长。

笔者认为，垃圾处理相关产业的投资在“十二五”期间将快速提升，同时惠及垃圾发电业。“十一五”期间，我国垃圾等固体废弃物处理产业投资约为2100亿元，“十二五”期间，这一数值有望达到8000亿元，4倍的投资增长将刺激垃圾处理产业在“十二五”期间高速增长，保持30%以上的复合增长率。垃圾发电作为垃圾处理和资源化的主要方式，其产业也将随之进入高速增长期。

参考文献：

1.杜军，王怀彬，金霄.城市垃圾焚烧发电现状概述.节能技术，2003（5）

2.彭述刚.城市垃圾收集与处理的国外经验及启示.现代城市研究,1999(04)

（作者单位：宁波枫林绿色能源开发有限公司 浙江宁波 315000）

（责编：郑钊）