农发行支持河南水利建设问题研究

殷久勇

水利建设具有典型的公益性、基础性和战略性特征，是三农领域的薄弱环节，靠一般的政府融资和市场手段筹资建设目前还远远不够，而作为政府解决“市场失灵”和弥补“市场缺陷”的重要工具的农业政策性银行，农业发展银行（以下简称：农发行）通过发挥应有的倡导性职能作用，建立机制，完善功能，加大政策性信贷资金投入，对实现水利建设的预期目标具有非常重要的推动和促进作用。

一、支持水利建设的现实意义

（一）农业大省河南省的省情和水情需要农发行信贷支持

河南省是我国农业大省和小麦主产区，常年小麦种植面积7500万亩左右，产量占全国1/4，被誉为“中国粮仓”。河南省粮食的丰歉，影响着我国粮食安全、市场稳定和国家宏观调控政策。解决粮食安全，首先要解决农业靠天吃饭问题，而加强农田水利建设和保护就显得尤为重要。

截至目前，河南省年供水能力已达260亿立方米，但每年仍缺水40亿～50亿立方米，干旱年份缺水更为严重。全省水利灌溉设施老化失修，大部分灌区工程已投入运行30年以上，由于缺乏必要的维修和改造资金，工程长期带病运行，工程效益衰减严重，骨干建筑物完好率已不足40%，干支渠基本完好长度占实有长度的35%，斗渠完好长度占实有长度的60%，斗渠以上建筑物基本完好的仅占45%，20%已失效或报废。众多泵站带病运行，全省还有400座中小型水库需要除险加固，大多数河道的防洪标准只有10～20年一遇，部分不足5年一遇。

针对这一状况，“十二五”时期河南省计划投资1497亿元，根据项目建设性质划分，续建项目投资304亿元，新开工项目投资1193亿元。很显然，如此庞大的资金需求，仅靠短期内财政安排是远远不够的，农业政策性银行作为政府“看得见的手”及时加大对水利建设的资金投入，具有非常重要的现实意义。

（二）农发行支持水利建设是落实中央一号文件的具体体现

2011年中央一号文件提出，水利是现代农业不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性和战略性。

农发行应加强与水利部门的战略合作，出台支持水利建设的措施和办法，提高办贷质量和效率，大力支持纳入中央和省级规划的农田水利建设、病险水库除险加固、江河湖水系治理、重点水源工程建设、农村饮水安全、水土保持和水生态保护等涉农水利项目。

（三）农发行支持水利建设是履行职责的必然要求

近年来，党中央、国务院多次对农发行发挥政策性银行职能作用提出新的要求。支持水利建设不仅有利于拓宽农发行支农领域，强化服务三农职能，而且也是农发行改革发展的题中应有之义，是履行职责的必然要求。

二、农发行支持水利建设现状及存在问题

（一）农发行支持水利建设现状

截至2010年年底，农发行河南省分行对农业基础设施中长期政策性贷款余额100.3亿元，其中，涉农水利建设贷款余额39.1亿元，支持项目16个，涉及灌区配套和节水改造、病险水库除险加固、河道综合治理、农村饮水安全、南水北调干线及配套、水土保持和生态保护等多个方面。

（二）存在的主要问题

1.各方认识尚未统一，农发行项目营销困难。由于水利建设项目周期普遍较长，需要资金量大，如果采用银行融资方式建设，地方财政也未必有相应的配套实力。因此，地方政府和有关部门对投资水利建设动力不足，尤其是地方水利部门，认为水利设施建设是国家的工程，国家给多少钱就办多少事，从银行贷款，一怕担责任，二怕找麻烦，三怕出利息，导致银行营销难度加大。

2.承贷主体选择困难。由于水利设施大多产权不清，其管理方难以作为符合银行要求的承贷主体。根据农发行现行信贷政策，可以作为政府主导的水利建设项目借款人的主要有融资平台公司、机关法人、事业法人三类。但由于政策原因和历史原因，农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难。

3．相关配套机制不健全。水利建设项目大多期限较长，没有收益或收益少，承贷主体缺乏必要的抵押担保能力。从风险控制的角度，银行方面需要政府出台相关的贷款补偿机制，从制度上保证贷款风险控制在合理的限度内，但截至目前中央和地方政府缺乏类似的配套机制。

4．内部管理水平跟不上。目前，大多数农发行县支行都缺乏开展水利建设等中长期信贷业务的项目评估、风险管理、法律事务以及信贷管理系统人员。在业务开展中，对地方财政实力和信誉的评估缺乏操作性强的评价指标和掌握标准，在垫付贷款额度、贷款方式、期限确定以及贷后管理等方面还处于刚刚起步阶段，一些农发行对项目分析评估报告还缺乏独立的分析和判断能力。

三、未来农发行支持水利建设的着力点及模式选择

（一）农发行支持水利建设的着力点

农发行应重点支持列入中央和省级规划的农田水利设施建设、病险水库除险加固等项目。具体包括以下几个方面：

1．农田水利设施建设。包括大中型灌区续建配套和节水改造、大中型灌溉排水泵站更新改造、末级渠系建设、中小型水利设施建设、中低产田改造、节水灌溉工程建设、粮食核心产区建设等。

2．防洪抗旱体系建设。包括大江大河大湖治理、中小河流治理、病险水库水闸除险加固、抗旱排涝体系建设、蓄滞洪区建设、山洪地质灾害防治、水毁灾毁水利工程修复等。

3．农村饮水安全建设。包括农村饮水安全工程、集中供水工程、水源保护和水质检测。

4．水资源配置工程建设。包括骨干水源工程、水系连通工程、大中型水库建设、水利枢纽工程、污水处理回用工程。

5．水土保持和水生态保护。包括水土保持重点工程、小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、造林绿化、水生态修复、江河湖泊水环境治理、农村河道综合整治等。

（二）信贷支持模式

1.政策性银行贷款本质是政府提供的一项公共服务,具有公共品或准公共品属性。政策性银行可选择以下信贷支持模式。一是政策支持型信贷模式，即政府部门通过给予政策性金融机构一定的优惠政策,并且准许贷款利率由市场定价,引导政策性金融机构降低贷款门槛,加大对特定农业生产或特定群体的信贷投入。二是财政补偿型信贷模式，即政府部门承诺以财政资金对政策性金融机构从事某项农业信贷投入而产生的损失给予补偿,指定政策性金融机构采取封闭运行的方式进行农业信贷投入。三是政府保障型信贷模式，即政府部门通过成立农业担保公司,为农户或涉农企业提供贷款担保服务,帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以取得信贷支持。四是收益权抵押型信贷模式，即政府部门将具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押给政策性金融机构,从而取得政策性金融机构的信贷支持。

2.基于以上分析，农发行支持水利建设可采用的模式有：

①财政补偿型（垫付性贷款）。对中央或省级政府规划并由财政全额出资承建水利建设项目，当项目建设资金投入比较集中，政府逐年分期进行拨款、或实施“先干后补”政策时，农发行采取低风险财政垫付性贷款方式支持，缓解政府资金投入的前期压力。

②收益权抵押型（准公益性项目）。对地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的项目，如农村饮水工程、工业供水工程、水利景观建设等，应以“项目经营收益+借款人自身经营收益+借款人能获得的其他现金流”作为组合还贷来源。

③银团贷款方式（农发行主导）。对那些投资较大、贷款期限较长、风险相对较大的大型水利建设项目，采取以农发行为主，寻求与实力较好的商业银行合作，以筹组银团的方式对项目进行贷款投放，一是可以降低农发行信贷风险，二是可以将政策性银行优势与商业性银行优势合理配置，最大限度地发挥金融支持整体效应。

四、内外部配套政策

（一）内部配套措施

1．建立与政府和有关部门合作机制。首先，发挥政府主导作用。紧紧依靠地方政府，跟进地方经济发展的营销思路，紧盯地方政府的发展规划，拓宽营销视野，深挖客户资源，制订相应的业务拓展计划；成立由政府牵头的跨部门合作组织，加强对信贷支持水利建设工作的领导。同时，做好与水利主管部门的沟通协调，促进融资平台的建立完善。其次，提升项目营销层次。水利建设项目起点高、规格高、资金投入大，单纯依靠开户行进行前期营销接洽，会存在信息不对等、级别不对称、对话不畅通的问题。因此省市分行应走向营销前台，提升营销层次，获取营销效果。

2．把好准入关口。在项目准入方面，准确界定业务范围，细化项目入库、培育、出库审核条件，选择优质项目进行支持；突出政策导向，优先支持地方政府土地出让收益与水利建设挂钩的项目，促进土地出让收益更多地投向农田水利建设；积极支持土地整治项目拓展延伸到的公路项目和其他农业农村基础设施项目，用土地增值收益来覆盖其他项目贷款风险。

3．集中规模和资金，加大投放力度。要抢抓机遇，及早筛选上报项目，用足信贷规模，把钢用在刀刃上，加大投放力度，把有限的信贷资金集中在水利建设方面，支持水利建设实现大的突破。

4．完善信贷管理制度，优化办贷流程。对政府主导、上级财政补贴的水利建设贷款开通“绿色通道”，主要是优化操作手续，从简从快，避免重复劳动。

5．加强风险管理。一是落实担保方式。应从法律效力和政府信用两个方面慎重把握，在符合《担保法》《物权法》的前提下，创新担保方式。对权属清晰的有形资产或无形资产，优先用于贷款抵质押担保。政府融资平台贷款一般额度较大，如一种担保方式难以覆盖贷款本息的，可采取多种担保方式组合的办法。积极探索并推行“二次担保”措施，即项目建设期间，以土地预期出让收益、各类收费权质押或以在建工程抵押，项目建成后，及时置换或追加担保措施，以储备土地或厂房设备等固定资产办理抵押和保险，从而进一步降低信贷风险。二是严控操作风险。加强与地方政府、财政、土地、水利等部门的沟通与协调，密切关注上级补贴、本级配套、项目收益等资金的筹措、拨付进度，资金到位后直接转入农发行账户，优先用于收贷收息。三是强化贷后管理。要对土地出让返还质押账户实行最低额度控制，将综合收益或项目经营收益留存在该账户，还清对应贷款后再允许借款人支配剩余部分。要对质押物按月监测，重点关注相关土地的出让情况，相关土地出让后形成的收入要接受农发行监管或直接收回对应贷款。要合理安排收贷收息。根据贷款批复，合理确定贷款宽限期和分期还款计划，防止“大头向后”，集中偿债。同时，可设置还贷准备金专户，专门收拢各种来源的还贷资金，确保贷款偿还有计划、有来源。

6．加强队伍建设。一是培育优秀评估团队；二是引入专家顾问机制。

（二）外部配套政策

1．进一步明确支持政策。对公益性水利建设项目可分两种情况进行支持：一是对所需资金全部由中央财政安排的项目，在财政资金拨付到位前可由农发行先行发放垫付性贷款解决；二是对所需资金由中央财政补助投资加地方财政匹配投资的项目，在地方安排的财政资金到位前可由农发行先行发放垫付性贷款解决。对准公益性水利建设项目，可采取项目法人承贷、财政贴息的办法由农发行提供项目贷款，本息由项目自身收益偿还。

2．完善相关扶持政策。建议国家综合运用财政、税收和货币优惠政策,建立健全农业政策性银行的政策扶持长效机制。一是进一步完善财政扶持政策。通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券的方式,补充农发行资本金,使其不低于商业银行资本充足率；建立中长期贷款财政补贴机制,由中央财政对中长期贷款项目进行贴息,合理补偿农业项目贷款的高风险、高成本和低收益。二是执行优惠税收政策。减免农发行的营业税和所得税,并允许在税前增提呆账准备金,提高农发行的服务能力和可持续发展能力。三是实行适当倾斜的货币政策。

3．打造金融生态环境。各级政府应给予农发行和承贷主体宽松的外部环境，尤其是抓紧规范完善各类融资平台，使其真正成为符合贷款条件的公司类实体；引导企业合规使用银行贷款，并专款专用；培养贷款企业诚信意识，落实项目资本金和自有资金，确保与信贷资金匹配使用。银监部门应单独制定适合农业政策性银行的信贷资产质量监管体系，对支持水利建设等政策性贷款实行单独考核、单独监管。

4．进一步整合水利资金资源。建议从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的资金、水利建设基金、小型农田水利建设补助专项资金等各类现有用于水利建设的财政性资金进行整合，存入在农发行开立的专户，专项用于对水利的投入或偿还贷款本息。

作者系中国农业发展银行河南省分行党委书记