成都市推进现代农业发展的政策绩效评价研究

夏 旭，段龙龙

(西南交通大学公共管理学院区域经济研究中心，成都 610031)

一、现代农业的基本特征、内涵与理论基础

成都市是我国西部地区最大的中心城市之一，也是我国区域经济发展中的发展落后区域之一，其农业所占比重依然较高的特征，决定了农业发展成为转变成都地区自身整体经济发展方式的基础。持续了几千年的亚细亚式农耕文明使得成都的小农经济特征依然保留，这种传统农业的生产力和生产关系并不适合当前我国经济发展的要求，因此改造传统农业破除长期维持的小农经济生产方式成为成都全面推进农业经济可持续发展的前提。发展经济学家舒尔茨在其《改造传统农业》一书中详尽总结了发展中国家传统农业的特征，主要有4点:第一，农业生产资料来源单一，生产要素投入稳定不变;第二，农业劳动生产率相对低下，投入产出比低，土地要素零碎化;第三，农业技术变迁停滞，农业创新缺失;第四，制度变迁停滞，以简单再生产为主［1］。现代农业则与之相反，温铁军［2］、速水佑次郎［3］等人认为，现代农业是继传统农业之后的一个更高的发展阶段，其主要特征表现为:彻底改变传统经验农业技术长期停滞不变的局面;突破传统农业生产领域仅局限于以传统种植业、畜牧业等初级农产品生产为主的狭小领域;突破传统农业生产过程完全依赖自然条件约束;破除传统自给自足的农业生产方式及农业投入要素仅来源于农业内部的封闭状况;改变传统粗放型农业增长方式等几个方面［2］，要实现从传统农业向现代农业的系统转变，市场与政府的作用都必不可少，特别是在我国西部地区，由于经济发展水平落后，仅仅依靠市场的扩散和涓滴作用必然收效甚微，所以政府的区域经济政策和宏观调控显得更加重要。

舒尔茨认为:要发展现代农业，必须打破传统农业长期形成的经济平衡，突破传统农业生产方法，最关键的是要从农业外部引进先进的生产技术，但是不能仅仅在生产技术的量上做文章，必须重视投入生产要素和生产技术的质，而要做到上述几点，仅仅依靠市场原则远远不够，必须要求政府部门的参与和政策调控［1］，因此，他给出了落后国家和地区从传统农业向现代农业转变的广泛的政策目标。见表1。

本研究以传统农业向现代农业变迁的理论为基础，结合成都市具体的现代农业发展政策，分析成都市推进现代农业发展的政策作用机制，并对其政策目标的实现情况和政策不足加以阐释，提出推进农业现代化发展政策的下一步建议。

二、成都市推进现代农业发展的政策类型与政策作用机制

学术界有一种观点认为:转变我国西部地区农业经济发展方式推动传统农业向现代农业变迁的进程中“统筹城乡”是前提，“以工哺农”是制度保障，“市场驱动”是基本动力［4］。但事实上，政府这只“看得见”的手在该系统中一直处于主导地位，充分运用其宏观调控政策弥补市场失灵的缺陷和推进强制制度变迁是政府主导作用的主要体现。虽然城乡统筹与发展现代农业二者从概念上区别很大，但是在我国西部广大落后区域当前的发展阶段，两者的关系却十分紧密，需要高度重视。

(一)成都市推进现代农业发展的政策类型

成都平原地区从历史上就长期以均衡传统农业的生产方式为主，属于世界上公认的生态条件富饶型传统农业地区之一［5］，因此从理论上来讲，成都现代农业的发展有较好的自然生态基础［6］，进入2003年后，成都开始积极推进农业经济发展方式从传统向现代化的转变，一直把现代农业发展作为城乡一体化工作的重要内容，经过6年的尝试探索，于2009年正式出台了《成都市现代农业基地建设规划(2010－2017)》，标志着成都建设现代农业迈入新阶段。我们按照传统农业及现代农业的特征差异，根据规划把成都市政府建设现代农业的经济政策划分为技术推动型政策、制度变迁型政策、产业升级型政策、生产推动型政策和配套型政策5类。

1)技术推动型政策。要想推进农业经济发展方式的转变特别是摆脱长期小农经济均衡特征的束缚，首先必须打破传统农业中技术变迁停滞的瓶颈，对成都的农业进行技术改造和技术创新，提高农业生产力和劳动生产率，推广普及农业技术，提升农业人力资本存量水平，突破传统农业“靠天吃饭”的限制。

2)制度变迁型政策。以政府为主体推动强制性制度变迁，主动破除与当前经济发展阶段相抵触的制度安排，并建立相应的制度体系。

3)产业内部升级型政策。对农业进行产业扶持和产业内部结构升级，政策的导向应以转变农业单一生产模式，促进农业生产经营组织构建和生产方式创新，延长农业产业链条，形成产业间良好互动和参差为目标。

4)生产推动型政策。从生产方面来看，政策应对农业生产起到积极鼓励作用，引导农民从事农业生产，通过税收财政或转移支付等政策保障农业生产总规模。

5)基础设施与配套型政策。最后对相关配套基础设施公共服务和社会管理进行统筹安排供给，实现传统农业向现代农业转变过程中的社会保障体系的完善。

表2 成都建设现代农业的政策划分、政策举例与政策目标(2010—2017)

(二)成都市推进农业现代化发展的政策作用机制

从政策来促进区域的农业现代化发展必须对政策的作用机理和传导机制进行全面的分析和审视，从一般意义上来说，区域经济政策是通过改变区域内或区域间的投入产出关系来实现区域问题的妥善解决，但从微观层面来说，区域经济政策却是通过在市场、私人部门和公共部门(包括政府)之间资源的重新配置和协调来保障其政策目标的实现，同理分析成都推进农业现代化发展的政策作用机制，也必须遵循同样的逻辑范式。

从成都市推进农业现代化发展所出台的五类政策来看，可以分别从投入产出关系和微观主体间的资源配置关系两个层面来分析其农业现代化发展政策的作用机制，虽然两者的分析视角有所不同，但最终都可以把传统农业向现代农业的转变总结为从低投入产出比农业向高投入产出比农业的转变的一般过程，因此可以直接用投入产出关系来分析这些政策的作用机制，技术推动型政策直接作用于投入成本和全要素生产率，通过降低平均生产成本和提高全要素生产率(TFP)来达到产出增加的目标，制度变迁型政策则直接作用于市场和私人部门这两个微观主体，通过降低农产品市场和生产要素市场的交易成本与私人部门的激励效应两个渠道实现投入产出比的增加。产业内部升级型政策借助产业优化和产业高度化策略实现农业产业内部的产业集聚和产业关联，借助规模经济和溢出效应实现投入产出比的增加，生产推动型政策全局贯穿于市场和私人部门之间，以降低市场门槛和加快市场流通，以及促进私人部门生产积极性为目标，实现产量的扩张，最后的基础设施及配套型政策则直接作用于市场失灵领域，通过弥补负外部性，减少产出损失的机制间接促进投入产出比的增加。在政策作用机制的传导过程中，市场和私人部门始终是政策作用的主体，政府等公共部门仅仅起到了引导的宏观调控作用［7］。

三、现阶段成都市推进农业现代化政策的实施绩效评估

依据《成都市建设现代农业项目规划(2008—2017)》把成都市推进建设现代农业划分为3个阶段，第一阶段为推进阶段(2008—2010)第二阶段为深化阶段(2011—2014)，第三阶段为完成阶段(2015—2017)，当前只能针对第一阶段，因此本研究借助《成都市农业和农村经济发展“十一五”规划》对成都推进农业现代化政策的第一阶段进行绩效评估。

按照《成都市农业和农村经济发展“十一五”规划》的农业经济发展目标，在2010年预期达到的经济发展目标如表3所示。①该指标体系来源于《成都市农业与农村经济发展第十一个五年规划》和《成都市农业与农村经济发展第十二个五年规划》这里的指标仅选取整体指标体系的一部分。

表3 成都市发展现代农业“十一五”期间政策执行目标实现情况

上述指标分别从不同层面代表了五类政策的实施状况绩效，当然需要说明的是，上述指标并不都是硬约束指标，部分指标仅仅具有预期性质，只要求其变化趋势符合经济发展预期即可，故只进行定性约束，因此把上述指标划分为约束性指标和预期性指标两类，约束性指标是指这部分指标在规划期必须达到的指标，因此需要进行定量描述。进一步，按照上述的五类政策，把这些评估指标进行对应划分，并对其整体政策实施绩效作出结论性判断。进行结论判断的基本原则是，约束性指标具有政策实施评价的单项否决权。

表4 现阶段成都推进农业现代化发展政策实施绩效评估结果

从上表中的评价结果来看，五类政策中，仅生产推动型政策的关键变量完全到了政策实施目标，其他4类政策都在个别指标上未达到成都市“十一五”规划中推进农业现代化水平的预期目标，其中配套型政策的实施绩效勉强达到预期，农业产业内部升级型政策中的农业结构调整政策和技术推动型政策中的农业科技扶持政策已见成效(畜牧业产值占农业比重、农业科技贡献率)，但农业机械化程度、农业劳动生产率和农产品深加工率等指标仍与预期目标相去甚远，存在进一步提升空间。①虽然制度变迁型政策的绩效评估指标均未达标，但其关键性指标——经济合作组织数量、农地规模化经营比重指标均为预期性指标，因此该类政策效果仍有进一步提升潜力，需要继续实施。因此，在现阶段成都推进现代农业发展的政策中，生产推动型实施绩效为优，配套型政策为良，技术推动型政策及产业升级型政策实施效果一般，制度变迁型政策仍有很大实施空间，需要进一步制定政策提升农业整体机械化水平和劳动生产率，促进农产品产业链的延长和农产品深加工率的提升，加强农业新型生产经营组织的构建，提高土地规模化经营水平。

四、当前成都推进农业现代化发展政策的不足及建议

1)基础设施与配套型政策相对薄弱，农业基础设施建设投资不足。

基础设施及配套建设在农业现代化发展中有着举足轻重的作用，农业基础设施或者农业公共服务体系落后很大程度上制约了农业生产规模的扩大和农业技术的传播速度。据《成都市现代农业建设规划(2010－2017)》中的数据显示，成都市当前在农业水利设施建设方面存在重大缺陷，全市平坝区灌排渠道的防渗衬砌率仅为24%，灌区渠系水利用率平均仅为0.43，节水改造任务艰巨;丘陵区水利设施不足，全市尚有近20万亩“望天”耕地、2000余座农村提灌站需要更新改造。因此成都在未来7年内要加快制定针对全市农业的大规模基础设施建设投资及引导政策，预计向农业基础设施领域投资超过130亿元，②本文第四部分数据均来自于《成都市现代农业建设规划(2010—2017)》，后面均同。主要用于农田水利基本建设，灌区续建配套和节水改造项目，新建大中型水库工程，完成病险水库除险加固，进行农机提灌站、小型水源工程等小微型水利设施建设，扩大灌溉面积，提高灌溉水利用率和灌溉效益，开展耕地综合整治，大力改造中低产田土，提升耕地质量等方面。

2)农业技术推动型政策实施绩效不佳，农业科技创新动力不强。

现代农业的特征之一就是技术农业与创新农业，持续不断的农业技术进步和技术变迁是推进传统农业向现代农业转变的根本动力，但当前成都市实施的农业技术推动型政策实施效果不佳，农业机械化水平未达到预期发展目标，农业育种工程进度和农业科技园建设缓慢，农业科技成果转化应用率不高，农业科技贡献率仅为51%，农业综合机械化水平仅为47%。支撑现代农业发展的科技服务体系、农业服务体系、农产品质量安全检测体系尚未实现满覆盖。农产品仓储、物流、配送等市场体系建设相对滞后，农产品营销和流通组织化程度较低。因此必须加快推进农业技术推动型政策的制定和实施，支持良种繁育、标准化种养殖、精深加工、副产物综合利用、废弃物循环利用、机械化生产、节水农业等关键技术攻关，构建现代农业技术链。加速农业科技成果转化应用，强化技术集成与产业化示范。推进农业科技创新平台和农村科技服务体系建设，数据显示，下一步成都市将投入32.7亿元用于支持农业科技攻关、农业科技示范、农业良种繁育5项项目建设，大力提升农业技术创新及转化水平。

3)产业内部升级型政策应该更侧重农业发展与生态保护的结合。

进行农业内部结构调整和升级不能无限以扩大种植、畜牧业的土地占用为前提，必须注重农业发展与自然生态承载力的协调，因此需要拓展农业深加工程度，改变粗放经营方式，延长产业链条，发挥产业间关联和互动作用，但成都市目前农产品精深加工能力不足，农业产业链条尚不完整，缺乏带动性强、比较优势明显、综合效益高的大型农产品加工龙头企业，且多年的粗放式农业发展给自然生态带来了严重破坏，经过农业生态和环境治理，目前的森林覆盖率仍不到37%，退耕还林和水土流失及污染治理的任务依然艰巨。未来7年，成都市将投入超过99亿元进行生态环境治理和建设，在农业内部结构调整过程中大力推广生态农业和节约农业建设。

五、结论

成都市通过7年的城乡一体化实践探索，已经形成了一套相对完善的发展成都现代农业的政策思路，并从农业技术变迁、农业内部产业结构、农业制度变迁、农业生产推动和农业基础设施和配套等5个方面出台了一系列政策，虽然到目前为止，各界对成都市试图发展现代农业的政策绩效评价不一，但还是对成都推进现代农业建设起到了良好的引导促进作用，在今后的发展中，成都市需要大力从农业基础设施建设入手，进一步完善农业公共服务体系。快速推进农业技术变迁和技术创新转化，继续推进相关制度改革和制度变迁，消除体制弊端，要从生态方面统筹考虑农业产业发展带来的环境破坏，争取实现粗放式农业向集约式、生态式农业的转变。

［1］舒尔茨.改造传统农业［M］.梁小民，译.北京:商务印书馆，1987.

［2］温铁军.三农问题与制度变迁［M］.北京:中国财政经济出版社，2007.

［3］速水佑次郎.农业经济概论［M］.北京:商务印书馆，2003.

［4］卢良恕.现代农业发展与社会主义新农村建设:现代农业的内涵、特点与发展趋势［J］.安徽农学通报，2006(8):14.

［5］Grigg.The Agricultural Systems of the World:an Evolutionary Approach［M］.Cambridge:Cambridge University Press，1974:358.

［6］Ellis，Wang.Sustainable Traditional Agriculture in the Tai Lake Region of China［J］.Agriculture，Ecosystems and Environment，1997(61):178.

［7］毕朱，柳建平.现代农业的特征及发展途径［J］.经济体制改革，2008(3):92.