水库汛限水位动态控制若干应用性问题的思考

朱兆成

（安徽省佛子岭水库管理处，237272，霍山）

水库汛限水位动态控制问题是随着社会发展对水资源需求加大而引起的。按照国家规划，“十二五”期间在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，即“三化同步”推进，这必然导致对水资源的更大需求。

一、单靠技术研究难以达到最佳效果

水库汛限水位动态控制是有社会需求推动的，是为了满足和缓解社会对水资源需求而采取的具体措施。在实践过程中，存在着不一定能达到预期效果的情况，主要是目前只是技术研究的单兵突进，其他配套研究和政策没有跟上；同时对风险的认识也有个逐步加深的过程。

1.单靠技术研究可能遭遇的困难

目前是水利防汛部门单独进行水库汛限水位动态控制的技术研究和实施，在此过程中会遭遇一些问题阻碍事情的进程。

首先是在法律上得不到认可。防洪法对水库调度有着严格规定，对水库汛限水位的动态控制没有明确说法。从“依法防洪”的角度看，可能在一定程度上存在违规操作等问题，即存在合理与合法一致性的问题。其次是风险分担、利益共享的管理机制没有形成。如果发生“旱涝急转”，风险承担主体与效益受益主体分离，利益不共享，风险却要分担；利益诉求也未经充分博弈，损失补偿机制没有完全建立，使问题的关联各方难以形成合力共同研究和实践。第三是效益分析的能力和水平落后。尤其对水库实施汛限水位动态控制可能产生的社会效益、稳定等无形效益说不清、道不明，难以进行对比分析，难以确定最佳的效益空间。第四是社会文化的影响。探索可以，失误不行，失误产生的后果是实践者难以承担的，这就使实践者难以大胆尝试，阻滞了进步。最后是技术自身的可靠性。对影响汛限水位动态控制问题的关键技术还未取得根本性突破，如小区域、强降水的天气预报还没有达到水库调度所要求的精度；目前的水库调度原则偏重于防洪保安，对水资源综合利用内容涉及不多等。

2.“旱涝急转”是最大的风险

水库实施汛限水位动态控制是要冒一定风险的，主要是增大了防洪安全风险，突出的是“旱涝急转”问题对水库自身安全、大流量泄洪对下游河道堤防的安全造成不利影响。

二、问题的定性与系统性认识

1.问题的定性

汛限水位动态控制问题，从水库功能看，既是社会防洪保安的问题，也是支撑社会和谐发展的水资源问题；从水工程角度看，既是水库自身的问题，也是全河系、全流域甚至是跨流域的问题；从资源利用看，是化水害为水利问题的深化；从社会分工看，既是水利部门的问题，也是整个社会的问题；从问题的性质看，既是技术问题，也是法律、行政、经济问题，甚至还是社会、文化问题。当然还牵涉到其他问题，如水污染防治问题。所以，水库汛限水位动态控制问题是系统性问题。

2.问题的系统性认识

既然是系统性问题，就存在系统的目标、元素、关系以及边界、环境等问题。这里先将系统的边界限定在汛限水位动态控制的区间内。系统的目标是在不降低防洪安全度的同时，增加水资源保障安全度；或者说，是在不增加防洪安全风险的前提下降低水资源保障安全的风险。可见，该系统是多目标系统。从实时调度和纯技术角度出发，元素有水库、河道堤防等防洪工程，雨水情和水资源供需信息，天气和水文预测预报以及防汛应急能力建设等。元素间的关系围绕着目标展开，但由于本系统是多目标、多阶段的，因此这些关系在不同的时间段、空间范围应有侧重。

任何系统都有环境问题。有自然环境和社会环境，这里主要谈系统社会环境。可以这样说，由于社会环境需求的变化，导致了水库汛限水位动态控制问题的产生，这是防洪与水资源保障安全矛盾在水库调度上的具体体现。两大利益诉求（防洪安全，水资源保障）的合作、博弈、竞争甚至对抗，是系统外部环境需求变化的矛盾传导进系统，也使系统目标之间产生某种矛盾。这是环境外在矛盾的系统内化。如果采用一种方案去改进系统某一目标的值，很可能会使另一目标的值变坏，过分强调某一方面的安全都不符合系统整体目标要求。在不降低防洪标准、确保防洪安全的前提下，适度承担风险，增加水资源保障能力，核心问题是适度承担风险。

由于环境对于本系统的特殊作用，将原系统元素化，将与水库汛限水位动态控制相关的法律、行政管理、经济、技术等作为邻域的邻元素纳入新的更大系统进行整体观察。系统目标对这些邻元素的支配作用有限，这是由于它们是在特定目标下被动确定的，不是每个元素的全部利益都与目标相合，即对目标具有非完全服从性，有的需要目标去争取他们为自己服务。

三、破解之道

以法制创新、行政管理、经济分析、技术研究为汛限水位动态控制问题的四大元素（也有社会、文化等因素），它们之间围绕目标（不降低防洪安全度的同时，增加水资源保障安全度）存在着一定的相互关系，相互推动又相互掣肘。技术研究可以先行一步，但法制建设、行政管理、经济分析等如果跟不上来，也有可能出现问题，甚至可能影响整个的探索实践进程。

1.以技术研究为突破口

（1）突出关键性

需要研究的内容很多，但重点和关键是风险及其管理。开展水库汛限水位动态控制的最大风险应该是“旱涝急转”。具体来说，当发生旱涝急转时，直接加大了水库自身防洪安全风险和下游地区防洪安全风险。

旱涝急转多发生在水库实时调度过程中。实时调度的过程是：需要根据水库起调水位、调度原则、洪水发生日期、水文预报结果和后期天气预报等判断当前水库的防洪安全形势；拟定调度方案及可能产生的防洪、水资源保障风险；根据决策信息的准确程度和工程状况等调度决策情境、社会对调度失误的宽容程度等社会与文化、决策者个人决策能力和心理及群决策模式等优选调度方案；最后还必须对调度实施、后期雨水情工情变化等进行动态监控和反馈，以便及时修正调整调度方案。

据此，应进行实时调度风险点及动态来源的排查，对风险点造成的风险进行估计和评价，并采取转移、接受、化解、分担、规避等风险管理措施，以确定承担风险的程度，决定采取偏防洪安全还是偏水资源保障的调度措施，取得两者在一定时间段内的动态平衡。风险可以分为：准确性风险（如天气、水文预报等）、可靠性风险（如雨水情测报系统、泄洪设施正常运行等）、随机性风险等（决策者个人心理素质、群决策集体盲思等），当然还可以根据需要进行其他分类。可以根据风险的不同分类，采取相应的研究手段，为实施风险管理服务。目前可以采用直接的指标体系进行评估。相信随着技术进步，承担风险的度可以逐步放宽。

（2）利用统一性

水库汛限水位动态控制的两大目标是存在矛盾的，也是对立统一、互相依存的。可以利用统一性作相关研究，降低水库防洪风险，增强水资源保障能力。

加强“需求分析”和“需水管理”研究降低防洪风险。这是因为这一问题是需求推动型问题，可以通过需求侧的改善降低解决问题的难度。首先是结合社会发展规划，加强水资源的需求分析研究，明确汛限水位动态控制的区间，不必为过多的水资源需求冒更大的防洪安全风险。其次是通过需水管理的研究和实施，减少水资源利用的压力，间接降低防洪风险。

（3）统筹系统性

主要是化“分割式”为系统性研究。目前我国处于城镇化、工业化和同步推进农业现代化的大背景下，既需要防洪安全，也需要水资源保障安全等。研究时应考虑水库多方面功能需要。可以在有关单位的统一协调下，按照“兴利服从防洪”的原则，化“分割式”研究为系统性研究，以实现水库整体功能效益的最大化。

一是研究内容。要防洪、灌溉、供水、发电、生态等发挥综合效益的一体化的系统性研究，避免针对单一方面研究容易造成顾此失彼的弊端。二是关联地域。不仅针对水库进行一体化研究，还应该结合整个河系、流域的防洪需要，灌溉、供水所涉及的区域、市镇等进行系统研究。三是管理体制。不仅要进行技术研究，研究综合效益及其发挥和实现，而且要进行体制机制研究，化“闭门”研究为“开门”研究，让水库功能发挥所涉及的利益相关各方进行充分博弈，平衡各方利益诉求并得到认同，建立起系统性的风险分担、利益共享的政策和管理方式，确保技术研究的成果得到顺利实施。

2.用“益险比”确定风险区间

“适度承担风险”的关键在于适度，度的把握应该有衡量标准。利用投入产出原理定义“益险比”：

益险比=可能获取的效益/可能承担的风险

即以汛限水位动态控制带来的效益与其可能导致的风险进行对比分析，显然，若效益大于风险（益险比＞1），则可以为之；若效益小于或等于风险（益险比≤1），就不能做或没有必要做。

图1中，防洪风险、水资源保障风险两曲线是变化的。防洪风险曲线涉及水库工程状况、下游河道防洪能力、天气及水文预测预报能力、防汛应急反应能力等；水资源保障风险曲线联系到水资源需求、引调水管理、需水管理、污染防治等。长期看，H动态及交叉O点也是变化的。在H动态～H动态区域，相对于任一水位，防洪风险都大于水资源保障风险；在H动态～H死水位区域则相反。O点对应的防洪和水资源保障风险相等，即在此水位两者风险达到平衡（益险比=1）。找到O点即找到防洪和水资源保障风险动态平衡的H动态。

防洪与水资源保障安全目标之间的关系是对立统一的，指标上存在不可公度性，即量纲的不一致性；存在定性指标与定量指标相混合情况，即必须对这些定性指标进行模糊量化处理，因而难以对多目标及其效益与风险进行精准比较。不论是“可能获取的效益”还是 “可能承担的风险”，都牵涉到巨大的社会效益和风险。而应急防汛成本、工农业生产正常进行、安居乐业、社会稳定、政治影响等社会因素是难以测算的，因此，完全意义上的益险比测算目前不现实。

由图2可以理解，对某一固定的动态水位，一般汛初的益险比小于汛末；或针对一定的益险比，汛初的动态控制水位的幅度应小于汛末。图2也可以针对某一场洪水、某一固定的动态水位，在一场洪水的初期，其防洪风险大于洪水的末期（后期没有降雨），为降低风险（提高益险比），就需要进行预泄。也就是说，为保证一定的益险比，水库汛限水位动态控制的区间也应该是不固定的，要随条件的变化而改变。可以确定最大浮动区间，实时调度时根据天气、季节等确定当时最佳的区间。

益险比的精确测算虽然难以做到，但还是为技术研究风险管理“度”的把握、法律的制定以及管理体制的完善和实时调度，提出了一种从经济角度探讨解决问题的思路。

3.营造舆论环境，挖掘管理潜能

管理出效益，但首先是在关键问题上能达成共识，体现各方的利益诉求，管理才可真正发挥其应有作用。

营造舆论环境和文化氛围。以宣传为前导，促成各方达成共识，才有利于水库汛限水位动态控制工作的开展和推进。这项工作是由社会需求推动产生的新问题，需要共同行动才能更好地解决。同时问题具有前沿探索性，在技术进步的同时，加强风险管理，尽可能在满足需求的情况下降低风险。但是任何探索本身都是有成本、有风险，应该营造鼓励探索的文化氛围，允许一定程度的失误，不可在初期就要求尽善尽美，甚至求全责备，以免丧失探索的勇气和信心。

在达成共识和研究的基础上，建立起风险分担、利益共享的政策和管理机构。由于组建机构要改变一些要素的关系以及调整关系间的结构，为使管理能达到预期效果，这个管理机构应该体现风险承担主体与效益受益主体的一致性；是区域或流域性的，是跨部门、跨行业的；在法律上得到认可、具有执行权威的。可以成立综合的调度委员会，在行政上统一调度。调度委员会成员中防洪、水资源等直接相关的各部门必须全部参与，宣传、发改、物价、国资、建设、环保、农业、人口等部门视情参与，明确成员的各自职责和任务。从防洪工程建设与非工程措施加强以及城镇建设、产业规划及结构调整、环境与生态、生活与生产、供水与节水等各方面，加强风险管理，充分挖掘管理体系的结构能、组织能，体现管理系统的整体性，综合平衡防洪安全与水资源需求关系，实现经济和社会效益最大化。

在加强宣传和管理的同时，应将发现的问题及时反馈到技术研究系统，引导技术研究的方向更进一步贴近社会需求。对管理中成熟的内容，不仅局限于管理和行政层面，更要及时归纳总结，上升到法律层面，从顶层为水库汛限水位动态控制的开展创造条件。

4.运用“法允空间”创新实践

水库汛限水位动态控制问题，是新形势下为了满足社会对水资源需求加大的现实需要而产生的新问题。解决问题的方式既需要自下而上的积极探索、建言献策，也需要制度自上而下的与时俱进，加强顶层设计，依法防洪。因此，要在观念上突破，立法上创新，给予探索和实践水库汛限水位动态控制的“法允空间”，以确定风险管理的合法性和规范性。

对照法律规则的特点可见，防洪法对水库调度“不准”擅自在汛期限制水位以上蓄水；防洪库容的运用，“必须”服从指挥和监督，否则就要受到制裁，属于否定性法律后果。法律规则的限制是禁止性、命令性和强制性的。国家防总曾下发文件，对水库汛限水位动态控制试点工作进行规范等，但这只是部门文件，没有从法律的高度进行顶层设计。水库汛限水位动态控制作为提高水资源利用效率非常有效的洪水调度管理措施，缺乏在调度管理体制和机制上的保障和规范，在一定程度上制约了水库汛限水位动态控制的创新与实践。

为给汛限水位动态控制实践工作创造“法允空间”，建议将防洪法第四十四条规定修改为：在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水。对经批准后开展汛限水位动态控制的水库，可以视天气和水情预测预报、实时雨水情、工情、水资源利用等在规定的区间内实行动态控制，但不得超出动态区间上限。其他水库汛期限制水位以上的防洪库容的运用，必须服从防汛指挥机构的调度指挥和监督。

也可以通过修订法律对管理体制、经济、技术方面进行规范或引导。如建立区域或流域的水库管理体制，统筹防洪、水资源综合利用等具体工作。鼓励开展洪水资源化的技术研究，前期研究经费应予以支持等。

四、结 语

水库汛限水位动态控制问题是由社会需求推动产生的，是系统性的工作，需要技术的突破、经济的分析评价、管理体制机制的改善以及法律的顶层设计的协同运作，甚至还需要宣传、社会文化的理解和支持，形成合力，才会达到预期效果。在此阶段，可在国家防总的部署下，以技术研究为突破口，加大试点实践的力度，不断总结经验，同时注意加强法律、管理等问题的解决，以推进整体进展。

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[2]高隆昌.系统学原理（第二版）[M].北京：科学出版社，2010.

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