一个中心、两级平台、六个统一——城市应急联动系统建设的总体规划

文｜深圳市公共安全应急平台关键技术研究开发中心 潘军行

在规划建设城市应急联动系统时，我们提出了一个中心、两级平台、六个统一的规划思路，力求制定出一个既符合国家政策导向，又适合本地区实际需求的城市应急联动系统建设规划，遵循统一的规划和统一的技术标准，科学地、有效地进行设计与实施。

1 一个中心、两个平台

市级政府应急联动指挥中心系统是一个以日常事件接处警和突发公共事件应急响应全过程为主线的集综合服务、应急管理和应急救援处置于一体的平台，涵盖各类警情的接警处置和各类突发公共事件监测监控、预测预警、接报、处置、评估和灾后重建等环节的系统工程，包含应急管理业务体系与技术系统两部分。应急管理业务体系通常指“一案三制”，即“应急预案”和“应急工作体制、运行机制、法制”，技术系统即“应急信息系统”。市级政府应急联动指挥中心系统体系结构，如图1所示。

我们用“一个中心、两级平台、六个统一”的总体思路来构建一个城市的市级政府应急联动指挥中心系统。一个中心是指市级政府应急联动指挥中心；两级平台分别为市级政府应急决策指挥平台、市级政府应急联动工作平台；六个统一是指以联动工作平台为基础进行扩展，实现全市应急指挥通信网、视频网、地理信息、数据中心、门户、管理体系的统一，其他指挥系统如政府应急决策指挥系统、区县应急指挥系统和专项指挥系统都构建在六个统一的基础支撑体系之上，这样有利于快速形成标准统一、上下贯通、左右衔接、互联互通的应急技术支撑体系，同时也避免了因重复投资而导致资源浪费。

图1 市级政府应急联动指挥中心系统体系结构示意图

市级应急联动平台负责110、119、122、120、非紧急报警（12345）等紧急及非紧急事件综合接警处置，同时按照市应急委的要求定时向市政府应急指挥平台报送警情及处警情况汇总信息。当发生需要多部门联合处置的事件时，市级应急联动平台负责进行统一指挥协调各部门联合参与行动。同时应急联动平台也是全市应急信息的汇聚点和全市应急信息的管理中心。

市级政府应急指挥平台（政府应急决策指挥平台）负责城市重大、特重大突发事件的应急决策指挥及市应急委日常的应急管理工作如信息汇总、评估分析、应急保障等。

2 六个统一

市应急平台“常态”侧重于各类事件的综合接处警及应急事件的管理、预防、监测和预案管理；“非常态”侧重于重大、特重大事件的协调、决策指挥和监督；常态和非常态下的综合接处警联动指挥与应急指挥，在共同的“业务支持系统”下完成相应工作。专业部门指挥平台侧重于对紧急呼叫的快速反应，先期处置。部门指挥平台还建有远程终端，主要是用于在网上快速接收指令并及时反馈，平时用于上传应急指挥的基础数据。

数据中心为“业务支持系统”提供数据处理和数据支持，数据中心的数据来源是“基本信息管理”的录入与维护，及数据的“综合管理”，这在应用上形成了“六个统一”。

（1）全市应急联动指挥一张图。从综合接处警联动指挥到应急指挥达到决策、调度、指挥、推演、下达命令等整个流程全部可以在一张电子地图上实现，做到全市应急指挥一张图。以国土资源局三维GIS地理信息系统为平台，集成全市各类应急信息资源，避免全市各单位各自投资建设GIS地理信息系统造成的资源浪费，降低建设、维护成本。

（2）全市应急联动指挥一张通信网。通过任何一种通信方式均可方便地与采用不同通信方式的应急联动单位进行沟通，做到全市应急指挥一张通信网。集成有线通信、无线通信、GSM/CDMA/3G等通信手段，有效解决目前各种制式、模式的通信手段不能互联互通的问题。

（3）全市应急联动指挥一张监控网。以“天网”为基础，纳入全市各应急委成员单位、重点企业自建的监控视频资源，形成全市应急指挥一张监控网，通过权限控制共享给各联网成员单位，避免各单位重复建设监控系统。

（4）全市应急联动指挥一个数据中心。制订统一的数据标准、统一的数据接口，建立数据共享与交换平台，汇集、抽取各应急成员单位及部门的公开数据，构建一个可被授权用户分析、调用的全市应急联动指挥数据中心，解决现阶段各应急成员单位信息孤岛的问题。

（5）全市应急联动指挥一个门户。建立应急指挥门户网站，部署网络信息收集、挖掘、过滤、发布系统，满足决策信息支持、案例借鉴、公众沟通、应急知识普及、舆情的引导、信息发布功能，形成全市应急指挥一个门户，使应急信息能通过统一的官方渠道进行发布，解决信息发布不及时透明的问题。

（6）全市应急联动指挥一个管理机制。借助市应急平台的建设，理顺市应急管理机制，制订修订应急预案，建立健全应急管理的体制、机制和法制，最终建立完整的市级应急管理机制。

以“六个统一”的建设基础构建市应急平台的多级多层指挥体系，具备监测监控、信息汇总、图像接入、视频会议、决策支持和指挥协调等功能，满足值守应急、信息汇总、资源管理、应急指挥等应急管理工作需求。市应急平台（下设联动指挥平台和应急指挥平台）作为全市应急平台系统的总枢纽和核心，市各专项机构的指挥平台是市一级指挥平台的子平台，县区的应急指挥平台是二级应急指挥平台，多个联动单位和专业抢险队伍组成专项应急处置机构，构建覆盖全市的应急处置指挥调度机构网络，如图2所示。

图2 市级应急联动指挥管理机制架构图

3 系统范畴

市级政府应急联动指挥中心系统是进一步提升政府综合管理能力的技术支撑系统，系统的范畴，如图3所示。

图3 市级政府应急联动指挥中心系统范畴示意图

3.1 与省级政府应急指挥平台的边界

（1）传输实时视频

将市应急联动指挥中心的大屏幕图像实时传输到省级应急指挥平台系统，实现实时视频会商。

（2）提供数据共享

为省级应急指挥平台系统提供系统接入和数据库查询功能。

（3）实现音频互通

在实现现场不同通信系统之间互联互通的基础上，与省级应急指挥平台系统实现互通。

3.2 与市应急联动单位系统的边界

两者之间的关系是：互联互通，信息共享，各有侧重，互为支撑，互为备份。

（1）互联互通

通过政务网、互联网和专线接入，将各部门、各专业应急系统现有的图像和数据资源展示在同一平台上；协调现场不同通信系统之间的互联互通，以实现市应急联动指挥中心和各专业应急指挥系统之间的无缝连接，方便协调指挥。

市应急联动指挥中心建成后，图像资源可以随时调用：移动转播现场图像、语音；全市交警路面监控图像；各种现场实况；防汛抗旱的水位、雨量、风情、大型水库监控图像；气象的卫星云图和台风路径；卫生系统的疫情网络直报信息及部分医疗、医药物资储备数据；海事的港口监控、船舶交管搜救监控图像；林业的重点森林防火监控图像；地震的实时监测及灾情评估数据；空间中心从部分国际研究机构采集的图像和数据等，还可以根据需要进行扩充，实现视频会商、电话会议、语音调度等综合指挥功能。

（2）信息共享

通过制定应急空间数据规范，整合全市与应急相关的数据，在标准的电子地图上进行叠加，并通过GIS系统实现全市应急信息资源的共享，方便市应急联动指挥中心和各专业应急指挥系统进行跨部门、多灾种的信息查询，提高信息资源的使用效率。

（3）各有侧重

①市应急联动指挥中心

集中存贮关键数据，即负责制定全市应急数据标准，并从各有关应急平台中抽取常用基础数据和各地区、各有关部门的部分关键数据（如重大危险源、关键基础设施和重要防护目标等空间分布和运行状况、应急救援力量和应急救援物资等）叠加存储到市级应急指挥系统的集中式数据库中。

综合研判、协调指挥。侧重事发和事中两个环节，动态分析重大危险源可能造成的危险与影响；动态掌握应急救援力量和应急救援物资等数据；对国土资源、水利、卫生、环保、林业、地震、气象等有关部门的监测预测结果进行分析，运用综合预测预警模型，对突发事件影响范围、影响方式、持续时间和危害程度等进行综合研判，并根据预案规定进行预警分析，提供各种综合方案（主要是事件趋势分析、应急资源调配方案和综合协调指挥方案）和现场指挥手段供领导决策时参考。

②专业应急指挥系统

建立监测网络。按照各部门职责，建立专业的监测监控网络，如公安交警路面监控，林业防火的林区监控，水利的雨情、水情、风情、库区监测，地震监测及重大危险源监控的网络等，对突发公共事件隐患进行动态监测监控。

组织数据、更新维护。各地区、各有关部门按照标准负责组织所辖专业和领域的应急数据，建立专业数据库；将其中关键和基础的数据汇总到市级应急指挥系统；负责对这些数据进行动态更新维护。

预警预测、接报、处置。按照各部门职责和应急预案，负责所辖的专业和领域突发公共事件信息的接报处理、跟踪反馈和应急处置，并对可能发生的突发公共事件进行预测预警，提供模拟结果，汇总到市级应急指挥系统。

（4）互为支撑

市应急联动指挥中心需要各专业应急指挥系统建立的监测网络、专业数据源、专业预测预警结果、应急接报和处置等。

专业应急指挥系统需要市应急指挥系统的数据标准、跨部门综合应急数据资源整合、综合分析研判及综合协调指挥等。

市应急联动指挥中心的建立不但不会削弱各专业应急指挥系统的功能，反而会通过制定标准、跨部门整合资源等促进各专业应急指挥系统数据资源和标准的建设，强化监测、预测、预警及处置等功能。

（5）互为备份

市应急联动指挥中心和专业应急指挥系统针对某一灾种的图像资源、数据资源及指挥手段，原则上可以互为备份，领导可以根据突发公共事件发生的时间、地点、性质、规模等因素决定在任一指挥系统实施分析和指挥，也可以在某一指挥系统发生故障时，迁往另一个指挥系统指挥。