公共财政要从约束权力入手

改革开放以来，中国的财政体制经过了分灶吃饭、利改税、分税制，又提出了建立公共财政的目标。这是正确的选择。然而，经过多年的发展，我们离公共财政的目标还相当遥远，或者说，我们有了公共财政的名分，而缺少公共财政的实际。

财政体制之所以重要，就在于它是与政府性命攸关的大事。因为财政是通过对私人产权的限制和删除而确立的政府产权，反映着政府与纳税人之间的交易关系，决定着政府的行为。公共财政并不只是财政支出要用于公共服务，而且主要是指财政预算是一个公共选择的政治过程。即财政预算的决策、执行和监督检查都要有纳税人的参与、讨论和决定。为此，首先要求所有政府收支都要纳入财政预算，有一个全面统一的预算；其次，要有一个规范的政府采购制度和转移支付制度；再次，要有严格的会计和审计制度；最后，人大、议会等要对预算进行真正的审查和监督。

按此来衡量，中国现有财政体制距离真正公共财政之差距是一目了然的。具体而言，表现在以下几个方面。

1.现有税收20多个税种、300多个项目，只有两个税种是通过立法程序的，即个人所得税和企业所得税，且不说现有的立法也是部门立法；其他都是政府条例，也就是说各个部门都在征税。2.现有财政预算只有预算内的一部分，预算外、财政外的部分均未纳入。3.重大支出项目不经过人大讨论批准。如4万亿元投资决策的出台，对四大国有商业银行数千亿美元的注资。4.一方面，省长、省委书记都有增加预算科目和支出项目的权力。另一方面，省、市、区本是一级独立财政，但却没有独立的发债权，而要中央代地方发债，不能自求财政平衡，然而，实际上各省都在发债。5.缺乏规范的政府采购制度。各部门直接通过自己设在商业银行的账户为提供的商品和服务付款，而不是公开的政府采购。这也是腐败的一个重要途径。6.预算不透明，也无从监督。现有预算收支报告，只有大项，没有细目，谁也看不懂，无从进行审查和监督。7.中国的政府可能是世界上“最昂贵”的政府。2009年全国人均缴税4459元，相当于当年农村居民人均纯收入5153元的87%。行政经费德国占财政收入的2.7%，印度占6.3%，俄罗斯占7.6%，中国占12.01%。8.腐败问题让人担忧。最近这些年，腐败出现了呈集团化、部门化、市场化和黑帮化的趋势。要走向公共财政，恐怕要从约束政府、约束权力，特别是最高权力、扩大财政预算的透明度入手。