我国低碳政策实施现状与对策研究——以“限塑令”为例

陈卫锋，钱丹阳，於英姿，韦滨妮，杨 刚

（浙江工商大学，杭州 310018）

一、问题的提出

2011年出台的“十二五”规划明确提出我国要大力发展低碳经济，走可持续发展道路。2010年联合国开发计划署（UNDP）在北京发布的《中国人类发展报告》也认为，“中国目前的增长模式很难长期维持。中国在未来除了走低碳道路之外，别无选择。”[1]可见实行低碳战略，是实现社会经济持续发展的客观需要，也是我国社会建设的必然选择。“限塑令”[2]作为我国已出台的涉及范围最广、目标群体人数最多、实施时间最长的环境公共政策，具有十分重要的代表性。对“限塑令”实施情况的深入研究，有助于把握低碳政策实施中的制约因素，对其他低碳政策的制定也有着战略性意义。

公共政策的运行过程，分为政策制定、政策执行、政策评价和政策监督四个阶段。[3]贯穿于这四个阶段之中，起着导向性作用的是公共政策的目标。政策目标的实现程度，直接体现着政策制定和实施的效果。我国公共政策执行中的一个突出问题，就是政策的推行往往是政府单方面的行动，忽视了与公众的互动。[4]在发展低碳经济过程中，政府角色转变势在必行。

公共政策的出台意味着对各主客体之间的利益关系的重新整合，而政策制定的一个重要环节就是对历史政策的重新评价。基于政策评价的方法论角度，从我国的政策评价现状和问题来看，学术界普遍认为以实证主义为主的复合方法论应是最主要的方法。[5]

二、课题研究的总体结论和原因分析

本调研小组在研读国内外文献资料的基础上，建立了相关理论知识架构和调研方案，采用问卷法先后调查了杭州、绍兴、湖州、台州、温州、丽水、苏州、南京、无锡9个地级市近5 000名消费者，走访了以浙江省杭州市和江苏省苏州市为代表的60余家塑料袋生产点和供应点。通过对问卷调查数据的统计分析，以及实地访谈结果，我们得出了关于“限塑令”的制定和实施情况的相关结论，并进行了系统的原因分析。

（一）调查总体结论

1.“限塑令”在实施过程中效果不佳

政策目标的实现程度在客观上直接体现着政策实施的效果。而“限塑令”的实施效果在很大程度上取决于人们消费习惯的转变。图1是“限塑令”实施后购物袋的使用情况调查结果。

由图1可以发现，尽管不用塑料袋或自备塑料袋的消费者占40.8%，但仍有15.4%的人固定地每次购物都付钱使用商家提供的塑料袋，大量消费者消费时依据情况选择是否购买塑料袋。可见，“限塑令”虽然收到了一定成效，但是还远未达到预定的政策目标。

图1 实施“限塑令”后购物袋的使用情况

2.“限塑令”的实施，在一定程度上增强了消费者的环保意识

由于具有广泛的强制性效力，政策本身在实施过程中也产生了很好的宣传效果。就“限塑令”的制定和实施过程而言，99.8%的被调查者知道此低碳政策，有65.8%的消费者表示支持，有83%的人认为“限塑令”帮助自身树立了减少塑料袋使用的意识，这说明通过“限塑令”等政策的实施，环境志愿者的努力，以及社会环保文化的感染，社会公众普遍形成并增强了环保意识。这不仅反映在个体对“限塑令”等环境政策的知晓度普遍较高上，更反映了消费者价值观的改变。

3.社会公民对“限塑令”的接受和遵守程度呈现群体性差异

环境保护是时代发展对所有人群的共同要求，低碳政策的实施目的即培养和增强所有社会成员的环保意识。调查发现，“限塑令”的实施效果在性别比例上呈现出差异性的特征，如图2所示。

图2 “限塑令”实施后的塑料袋使用情况与男女性别比例

在选择“现在几乎不用塑料袋”的人群中，60.2%为女性，39.8%为男性；在一定程度上“减少了塑料袋的使用率，但是效果并不明显”的人群中，女性占54.3%，男性占45.7%；而在塑料袋的使用上“没有减少”的人群里，女性占34.0%，比男性低了32个百分点。由以上数据可见，女性对塑料袋的使用在总体上比男性少。

同时，消费者的消费水平与对“限塑令”的理解程度也呈现出正相关关系，如图3所示。

在对“限塑令”实施选择“理解并愿意接受”的人群中，月收入在1 000元以下的占17.6%，月收入在1 000～3 000元的占34.3%，随着月收入的增加对“限塑令”的理解与接受程度也不断加深。调查结果表明，月收入在5 000元以上的人群对“限塑令”的理解度已高达61.3%。由以上数据不难看出，消费者收入越高，对“限塑令”表示支持和理解的比例也越高，可见塑料袋作为具有外部性的商品，加上价值观等社会文化元素差异的影响，不同消费水平人群对“限塑令”的接受程度并不相同，他们的遵守程度也存在差异。

图3 消费者月收入水平与对限塑令理解并愿意接受百分比关系图

4.“限塑令”对于个体环保要求的持续性不强

“限塑令”作为已经出台并实施了两年多的低碳公共政策，虽然在一定程度上提高了公众的环保意识，但对于个体环保要求的持续性却十分有限。时至今日，很多消费者已经养成了使用付费塑料袋的习惯，这不仅违背了制定“限塑令”的初衷，也加剧了“限塑令”实施中各类不良因素的“路径依赖”。个体环保意识持续性不足的特点，将对“限塑令”的继续实施带来严重的挑战。

5.低碳政策的良好实施仍有广阔远景

在被问及离不开塑料袋的原因时，有74.3%的人认为“携带相关替代品去购物不方便”，有18.8%的人认为“自身环保意识薄弱”，有6.5%的人认为“替代品的成本过高”，这说明方便程度低已成为影响“限塑令”实施效果的最直接原因。“限塑令”适应度与“禁塑难”主要原因见图4。

图4 “限塑令”适应度与“禁塑难”的主要原因

由图4发现，对“限塑令”适应程度较高的人把人们对塑料袋的依赖归结于环保意识不强，对“限塑令”适应程度较低的人把人们对塑料袋的依赖归结于替代品的成本过高。因此，要使类似的低碳政策得到公众的接受和支持，最关键的因素在于全社会人群都具有较高的环保责任意识，同时加大对替代品的开发力度、降低其成本也相当重要。如果在环保意识培养、替代品开发两个方面有持续性的突破和进展，我国低碳政策的良好实施将有广阔远景。

（二）原因分析

在“限塑令”的制定、实施和监督环节中均存在着明显的缺陷，这些缺陷可从以下几个方面加以分析。

1.政策制定环节

（1）在政策制定时，对各主体的环保成本界定不合理。在“限塑令”实施导致的环保成本重新分配的格局中，主要牵涉到四个主体：政府、生产商、商场超市和消费者。从目前来看，四者的环保成本分配并不合理，主要分析如下：

政府作为服务公民、构建和谐社会的引导力量，理应在环保方面承担更多的责任，也必须投入相应的经济成本。然而调查研究发现，目前政府并未付出相应的环保成本，在经济上对按政策要求生产塑料袋的生产商也无相应奖励或补助措施。

对于生产商来说，“限塑令”特别要求，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。这使塑料袋生产商技术和产品更新成本加大，而且由于实行有偿使用制度，塑料袋销量明显降低，从而使得生产商负担了主要的环保成本。

对于商场及超市来说，塑料袋从无偿赠送到有偿使用，不仅没有环保成本，还成为了获益的一方。调查发现，0.20元一个的塑料袋采购成本为0.05元，0.15元的利润则归商家所有，一般销售量大的商家光塑料袋每天就增加几百元的收入。

消费者人群方面，由于经济基础较好的人群不会在乎购买塑料袋的钱，反而那些经济基础较差的消费者相对于自身收入来说要更多地承受环保成本。根据上文的调查结果，对“限塑令”的支持度和消费者的收入水平呈正相关关系，依据消费水平差异的现状，消费者群体的环保成本分配问题也有待商榷。

（2）政策所规定的实行限塑的领域和环节不全面。“限塑令”更多地强调在塑料袋流通环节进行限塑，而在塑料袋的垃圾管理、回收和利用环节并没有切实地制定相关政策并予以实施，也没有出台相应的其他措施来弥补这些不足。这势必会降低公众预期的环保期待和政策实施的追求效果。

2.政策实施环节

（1）政策授责授权不明确。政策的有效性通过政策执行者的执行效果反映出来。然而“限塑令”没有明确指出政策执行监督统一由各地方政府哪个部门负责。“限塑”的责任承担者、权力承受者不明确，导致了政策执行的力度不够强、执行的效果不够好。

（2）政策对规定的塑料袋定价不一。由于“限塑令”只规定塑料袋销售价格不得低于经营成本，导致其实际定价存在差异。塑料袋成本较低，有些商家甘愿免费提供塑料袋取悦顾客；有些地方可能由于超市垄断，便规定较高的价格，使之成为盈利的手段之一，加剧了限塑成本分配的不合理。

3.政策监督环节

在政策监督环节上，监督措施没有切实跟进。根据其他相关法律规定，提供不符合规定的塑料袋产品，或者继续无偿提供塑料袋，最多可以罚款1万元。虽然生产轻薄塑料袋的地下作坊很多，可是监管力度和强度依然没有加大。在很多农贸市场，仍在无节制地免费提供塑料袋。监督作用只有在权限划分、机构设置上有较大主动权和权威性，其作用才会充分发挥。[6]只有监督措施切实跟进，政策目标才能获得更大程度的实现。

三、基于“限塑令”角度对政府低碳政策的建议

基于以上对“限塑令”实施现状的调查研究，为切实落实“限塑令”，减少塑料袋的使用，建设“资源节约型、环境友好型社会”，我们对以“限塑令”为代表的相关环保政策提出以下建议：

（一）开展环境圆桌会议，建设多元共治的低碳政策制定模式

“圆桌会议”是指一种平等、对话的协商会议形式。从公共政策的形成来看，公共政策依托公共权力而形成，也依托公共权力来发挥自己的作用。[7]基于此理论，开展环境圆桌会议在政策制定中就显得至关重要。在环境圆桌会议模式中相关利益团体，如居民、政府、企业代表、新闻媒体、社团、环保NGO及环境专家等一起，在政府主导下，为制定解决环境问题的相关政策而进行平等对话和协商，共同致力于人与自然的和谐共处。[8]通过这一模式产生的低碳政策优越性在于：一方面，为公民提供了环境权益表达、疏导、协调和保障的制度平台；另一方面，使环保政策制定更加透明化，明确了政府、塑料袋生产商以及销售商、消费者在政策制定中的地位，对政策执行起到监督和约束作用。

（二）促进政府角色转变，实现限塑行动由“自上而下”向“上下互动”的模式转变

当社会经济发展到一定阶段的时候，扩大公众参与环境保护的力度与深度，有着极其重要的理论和实际意义。[9]而在政策实施后，政策目标群体对于政策的回应依然重要，如果回应机制弱化必然导致公共秩序失衡。[10]因此，转变当前政策实施中政府全盘主导的角色定位，发挥民众积极性，实现“限塑”行动由“自上而下”的模式向“上下互动”模式的转变，是推动限塑令有效实行的重要因素。以英国为例，在政府尚未出台相关法规之前，莫德伯里43家商店自行禁止向顾客提供免费塑料袋，改为出售环保购物袋。随后，其他城镇纷纷效仿，发起“无塑料袋”活动。目前，英国禁用塑料袋的城镇约有80个。

（三）强化行政问责制度的建设，全面贯彻环保政策的实施

问责制度是民主政治制度的一个组成部分，是实现绩效政府与责任政府的一个重要途径。问责的前提是在不同部门、不同官职之间有严格的职责划分，并以宪法和法律的形式确定下来，以一定程序判定官员失责并启动问责。[11]“限塑令”涉及多家执法主体及管理部门，宣传部门负责政策的宣传推广，质监部门负责源头管理，工商部门负责市场管理，铁路、交通、民航等部门负责自律管理，环保部门负责退市管理，塑料袋的使用由多家部门一环扣一环的链条式监管，每一个环节都很重要。然而，调查表明，我国“限塑令”执行过程中存在着严重的行政问责制度缺失现象。

（四）完善落实监管体制，加大监管执行力度

奥斯特罗姆指出，在每一个群体中，总有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范，因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。[12]针对政策执行管理体制不健全的现状，政府部门要根据“限塑令”执行的实际情况，完善落实监管体制，制定与“限塑令”相配套的监管司法保障制度，将“限塑令”的约束力从道德层面提升到法律层面。同时，要加大政策监管执行力度，通过加强对市场监管人员的培训和素质教育，提高其在监管过程中的效率。印度的马哈拉施特拉邦在推行“限塑令”时，出台禁令规定生产、销售和使用塑料袋的人，将被处以一定的罚款或牢刑。在孟买，被发现提供塑料袋的销售商会被停业一个月。同时，也要鼓励商家进行创新，改变商品的包装携带方式。因此，加强对塑料袋生产环节的监控，从源头上杜绝超薄塑料袋的生产也是关键之举。

（五）积极推进社会力量尤其是环境NGO在环保事业方面的介入

环境NGO是由很多热心于环境保护事业的人士志愿组成的以环保利益为宗旨的非政府、非营利性的公益组织。[13]正是因为NGO的公益性、志愿性和非营利性，可以对政府、企业进行监督和制约，有利于缓解甚至避免环境问题上的政府失败和市场失灵。同时，环境NGO在社会环保文化中也起着长期的促进作用，保罗·霍肯在《商业生态学》中强调人是其文化的产物，是受文化和环境的影响的，但那种快速又巨大的转变是很少发生的。[14]可见，社会环保文化的形成是一个长期的过程，这样环境NGO对社会的行为规范和导向作用就显得十分重要。塑料袋作为具有负外部性的物品，在塑料袋替代品或环保塑料袋未大规模生产之前，“限塑令”的推广几乎对每一个人都具有负外部性，那么，在加快环境NGO在环保事业方面的介入就显得相当重要。

对“限塑令”的考察和研究，是一个政策反思的过程。低碳发展作为我国必须面临和承担的国际责任和社会诉求，决定了政府必须出台相应的政策予以实践，而在实施过程中对相关的政策进行不断完善十分关键，只有分析和逐步解决其中的问题，转变政府的传统角色定位，才能在更大程度上实现公共政策目标，并对我国未来低碳政策的制定和实施提供重要的参考。

［1］联合国开发计划署.迈向低碳经济和社会的可持续未来［R］.中国人类发展报告，2010.

［2］国务院办公厅.国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知［R］.2007.

［3］贾春泽.论公共政策的有效执行［J］.新疆财经学院学报，2006（2）：26-29.

［4］常健.从系统角度分析我国公共政策执行的问题及提升途径［J］.河南师范大学学报，2009（3）：44-47.

［5］高雪莲.政策评价方法论的研究进展及其争论［J］.理论探讨，2009（5）.

［6］丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策［J］.政治学研究，2002（1）.

［7］王春福.论公共政策的内在意蕴［J］.浙江工商大学学报，2008（4）：59-64.

［8］葛俊杰，毕军.利益均衡视角下的环境保护模式创新——社区环境圆桌会议的理论与实践［J］.江海学刊，2009（3）.

［9］西季威客.伦理学方法［M］.杨丹，译.甘肃：飞天电子音像出版社，2004：（459）.

［10］王春福.公共政策的回应机制与公共秩序［J］.江西行政学院学报，2009（2）：5-8.

［11］杨树林.我国“限塑令”执行阻滞的制度因素分析及对策探讨［J］.理论界，2009（11）.

［12］［美］期埃莉诺·奥斯特罗姆.制度分析与发展的反思［M］.王诚，等，译.上海：商务印书馆，1992.

［13］郭晓勤，欧书阳.中国环境NGO角色定位：问题与对策［J］.西南民族大学学报，2010（4）.

［14］［美］保罗·霍肯.商业生态学［M］.夏善晨，等，译.上海：上海译文出版社，2001.