忠县“联合党委”试验

■包雅钧

（作者为中央编译局副研究员，现挂职忠县县长助理）

联合党委把县级领导、部门、企业、城市与乡村、干部与群众都串起来了，这就是资源整合。

重庆忠县自2009年开始在全县范围内大规模地实行“县官当村官”的联合党委创新，引起各方关注。

其实，早在1994年6月，为顺利推进浦东开发，浦东新区党工委属下的张江开发区党委联合周边有关乡镇首创了张江联合党委。这大约是改革开放以来最早的联合党委创新探索。然而自此以后的10多年时间里，联合党委的组织创新形式基本上销声匿迹了。直到最近几年，联合党委才再次开始在公众视野内出现。

那么，联合党委到底是一种什么样的组织创新？它产生的背景、作用是怎样的？如何运行？如何进一步完善？

“县官当村官”

忠县是中国柑橘城。新立镇白马村盛产柑橘，但多年来因山路不便，柑橘运不出去，村民只能守着柑橘过苦日子。忠县也是一个小山城，多雨多雾，尤其是下雨天，村民走路鞋子陷入泥泞中，拔出鞋子带上半斤泥，走路特别费劲。农用车更是开不进一滩乱稀泥的果园。在这里，缺少资金，没有硬化的村内主通道，没有舒畅的人行便道和机耕道，新农村建设就是一句空话。然而这一切在2009年白马联合党委成立后开始悄然得到解决。

由县卫生局、县移动公司参加，县委书记兼任联合党委书记、邻近的双柏与华福村和镇党委班子主要成员共同组建的白马联合党委成立后，首先做的第一件事就是深入调研。他们了解到大家最迫切心愿是尽快修好村路。在发展相对较后的三峡库区，对一个村来说，修一条村路可并不是那么容易和简单的事：巨额资金是个大问题，沿线村的协调难度也不小，还有国土整治规划以及交通部门的审批。白马联合党委决心拿下这个硬骨头，在县委书记带动下，经过国土、交通、乡镇有关单位多次协调，并争取重庆市有关优惠政策后，全村的村路建设正在热火朝天地进行中。

陈文职是白马村三组组长，现在这个组的主路和人行与生产便道都已经竣工。他站在路边看着果园激动地说：“以前，由于运输不便，很多果农的积极性受挫。现在公路修通了，大家都扩大了园区规模，下果也方便。我们村柑橘品种好，肉厚汁甜，不少城里人也开着自己的小车到我们村来买新鲜柑橘。要是这些搁在没有修路以前，我们是想都不敢想的。今年，我还想动员大家一起承包更多的果园，带动更多的村民致富。”

在为白马村修路中，县级领导参与并协调了村庄内的发展事项，县级部门或企业通过资金或职能发挥了以城哺乡的优势。这样的联合党委在忠县每个乡镇都有一个。解决群众困难、带领群众发展致富是联合党委创意的初衷。为此，联合党委成员尤其是领导成员必须经常走访群众，了解村民的呼声。贫困村的村民生活中经常会遇到资金短缺的困难，相互借钱有一定难度，小额融资贷款在当地发展也不成熟。考虑这些情况，白马联合党委认为，通过捐款建立“亲民基金”，有助于快速解决群众困难。县委书记朱晞颜首先捐款2000元，在他的带领下，卫生局、移动公司以及新立镇等联合党委成员单位与个人首批共计捐款1万多元。这笔钱虽然不多，但在关键时候却帮了村民大忙。

现年70多岁，天生弱智的陈世全，一家三口全是残疾人，妻子因患小儿麻痹症四肢蜷曲行走困难，儿子患有精神病外出杳无音讯，夫妻两人相依为命，是新立镇双柏村典型的贫困户：身居危房，片瓦飞扬，“天晴晒太阳，下雨空蓑衣”。双柏村以及白马联合党委会同新立镇为他们特别购置了农村闲置房。2010年春，朱晞颜在“三进三同”活动中了解陈家困难后，出于对其生活保障的关心，提出联合党委可以探索为辖区内“三无”老人与残疾人集体购买人身意外险的建议，并要求落实好已有的最低生活保障、合作医疗保险政策，以解决他们的后顾之忧。现在白马联合党委已经为像陈世全等21个五保户与特困户购买了人身意外险。村民们亲切地将人身保险、低保与医保称为“吉祥三保”。

白马联合党委自挂牌成立以来，将走访和接访中排查出的问题分社组、村支部（总支部）、镇党委逐级解决。各个联合党委成立后都尽可能去帮助群众解决一些以前单个组织或系统难以解决的问题。例如，由县长刘贵忠担任书记的黄金镇联合党委解决了金银村六组孙登兰所收养子女长达12年无法入户和上学难的问题。通过合理的组织设计，县级、乡镇级、村级三级联动，尽可能发动机关、企事业、社会组织与个人力量，共同参与到农村发展中，并且解决了不少实际问题，联合党委在忠县的探索受到广大干部群众的一致称赞。

为什么频受青睐

就全国范围而言，在省以下，各地各个级别的党委政府都在进行类似的探索。除忠县外，媒体报道了不少联合党委创新，例如重庆雾都宾馆党支部与重庆荣昌县直升镇党委探索设立联合党委，内蒙古达拉特旗昭君镇与在其境内的北方联合电力高头窑煤矿党委探索设立联合党委，江苏张家港市和南通市探索区域联合党委，安徽铜陵市人大机关与铜陵县钟鸣镇牡东村合作设立联合党委，广东深圳大力探索片区联合党委建设，级别较高的还有新疆乌鲁木齐市与昌吉州设立乌昌党委。

联合党委颇受青睐，首要原因在于这种组织形式的灵活性与实用性。联合党委本身并不改变原有党委和党组织的隶属关系，也不干涉原有组织内部事务，为解决新问题而临时创新性设置的党组织形式。概括来看，联合党委的实用性从程度上可分为两类，一是应对流动党员的管理而设置，二是为解决某类发展中具体问题而设置。例如，有的地方非公企业快速发展，流动党员增多，原有组织体系一时难以有效吸纳和应对。在这情况下，像深圳的片区联合党委就将党员相对分散的“两新”组织联系起来。但是如忠县村级联合党委则是为了推动城乡协调发展，具体解决群众困难。相对说来，为解决具体发展问题而设置的联合党委更富有成效。例如重庆雾都宾馆与荣昌县直升镇建立联合党委后，镇上的种植与养殖产品可以直供宾馆，达到双方互利共赢的效果。

为促进发展，仅靠政府层面的推动是很不够的。新疆乌鲁木齐与昌吉州联合党委设置级别较高，更能说明这个问题。历史上这两地曾是一个整体，后来分而治之，乌鲁木齐作为自治区首府，而昌吉则成为新疆维吾尔自治区下的回族自治州。乌鲁木齐发展快，商业基础好，但土地面积相对较少，只有1万多平方公里；而昌吉因邻近乌鲁木齐受到带动发展也比较快，工农业底子好，特别是矿产资源丰富，土地面积广阔，达7万多平方公里。鉴于两地经济交往频繁，且地理相邻，本世纪初两地就开始探索经济一体化，这需要一个统筹协调机构。一开始两地决策层探讨合并行政区划，但因涉及民族自治等因素而搁置。面对越来越紧迫的发展谋划需求，最终他们决定运用政治优势，在两地党委的基础上成立“中共乌鲁木齐市昌吉州党委”，简称乌昌党委，被定位为自治区党委的派出机构，对乌昌地区经济社会发展负领导责任。在它的推动下，两地的经济社会发展规划、城市发展规划、产业发展规划得到了很好的协调，避免了重复建设、恶性竞争，很多资源得到共享。现在乌昌联合党委建设还在探索新的步伐：有关机构逐步统合，例如财政上，以便做到摸清家底，统筹使用，真正让资源发挥最大效益。

联合党委的设置，肯定要得到有关上级党组织的支持。之所以能够设立起来，因其与行政系统相比具有跨区域、跨行业来灵活调整的巨大优势；更重要的是，它说明我们能够实事求是地根据需要来协调各种分散的、局部的利益，将各种力量通过“党组织”凝聚起来。这种政治优势，是各种联合党委得以建立的基本前提。

忠县联合党委的试验，一方面在于县官当村官这种较有特色的制度设计，另外它是在全县28个乡镇同步进行。

完善的困境

尽管忠县村级联合党委成立以来，各乡镇和各部门单位做了大量具体扎实的工作，也取得一些成效，但由于成立仅一年多，许多工作尚处于起步阶段。村级联合党委工作的推进力度不一，全县发展从面上看很不平衡。

村级联合党委的工作成效在很大程度上取决于所在乡镇领导的认识。毕竟，县级领导与部门主要作用发挥在具体问题的协调与解决上，而发现问题主要依赖于本乡镇干部。但有的乡镇书记与乡镇长，认为成不成立村级联合党委都一个样。有的帮联单位认为，这加重了自己的负担。而所联合的村的原有村主任或村支书，也不太善于充分利用帮联单位的资源优势，缺少主动沟通。更有少数村级联合党委帮联单位的领导在推进村级联合党委工作时还停留在走走问问、个别送资金送实物等常规的手段和模式上，不能发现与解决一些紧迫问题。有的村级联合党委成立后所辖区域没有什么动静，没有什么起色。在联合党委成立后，县级领导担任联合党委书记，一些村级党组织等、靠、要思想严重，总是寄望上级领导和部门能立马给予村里几十上百万元的建设项目或资金，指望上级在短时间内就能解决当地群众的行路难、饮水难、产业发展难等问题。

对于乡镇与村级发展来说，这些都算不上大问题。在基层，特别是农村，乡镇干部与村级领导干部自身的能力与文化水平普遍有限，如何在联合党委这种新组织形式下更好推动农村工作，对于他们来说肯定是一个不小的挑战。然而，联合党委之所以让政府部门与企业和镇村共建，核心在于给城乡资源交流提供一个制度化的平台。判断联合党委试验成功与否，关键在它这个平台下，贫困村是否解决了一些重要发展难题如路、水、气等基础设施建设与集体经济项目。所以，县委必须加强督导，让镇村干部学会利用这个发展平台，用好城市资源。这种督导，不妨由县委制定一个联合党委评比检查标准与方案，并对负有领导责任的县级领导干部进行合理激励。

可以肯定地说，各地现有的各种联合党委都是摸着石头过河。它的最终成效、面临的诸多问题都需要一步步探索。不过从总体上看，除乌昌联合党委外，能够对区域发展起到重大影响的联合党委并不多。忠县联合党委的试验，一方面在于县官当村官这种较有特色的制度设计，另外它是在全县28个乡镇同步进行。这些联合党委设置，创新精神当然要肯定，但我们也要理性地思考，它的管理成本如何计算？它最终归宿如何？