美国外交:反恐走下神坛

覃胜勇

在钟声、琴声、圣经诗篇的朗读声以及近3000名遇難者名字的宣读声中，对9·11袭击遇难者的第10次纪念，于当天首次对外开放的“9·11”纪念馆举行。除了奥巴马和纽约市长布隆伯格，小布什夫妇也来到了双子大厦原址所建的两个水池边凭吊，这是小布什首次与就职后的奥巴马一道出席重要活动。但是当晚，奥巴马就在华盛顿肯尼迪艺术中心指责小布什发动的两场反恐战争代价巨大，并称“战争并不光荣”，美国的强大并不是用驻军来衡量。

从恐怖袭击到反恐战争，这并不是一个理所当然的跨越。现有情报表明，本·拉丹当初不听“基地”高层劝阻，执意发动对美国的劫机袭击，目的并非要招来美国的报复性打击，而是要让美国知难而退，从中东撤出军事基地，但小布什的“宣战”说让本·拉丹的期待落空。在阿富汗战争成为事实后，本·拉丹才改口称发动袭击就是为了让美国在狂怒中陷入对穆斯林世界开战的泥潭而自我倾颓。本·拉丹对局势的误判，导致“基地”走向自我消解。

这10年里，美国破获了13起针对纽约市的恐袭阴谋；10年后的9月11日，纽约已是座全面设防的城市，恐怖分子根本没有下手的机会！而在2009年11月之后的半年里，美国虽说发生了一起本土恐袭（胡德堡基地枪击案）和两起未遂袭击（穆塔拉布炸机案、沙赫扎德车弹案），但也仅此而已。随着“基地”在巴基斯坦、也门、索马里等地的关键人物一一被铲除，该组织的行动力趋于“完结”。与此同时，反恐也不再如几年前那般可以凌驾一切，其在美国外交中的地位也将逐渐让位于传统国家利益，或者说，回到“9·11”之前的状态。

“9·11”前选择性反恐

历史上，美国应对国际恐怖主义的手段是与美国的战略目标相联系的。冷战早期，美国主要关注拉丁美洲、非洲和其他左翼政党活跃的地区，这决定了美国反恐的重点方向。1972年慕尼黑奥运会惨案发生后，尼克松总统在国家安全委员会任命人员协调反恐。1979年国务院第一次认定古巴、伊朗、伊拉克、利比亚、南也门、叙利亚和苏联为支持恐怖主义的国家，并对这些国家施以制裁。“支恐”名单在实现美国外交政策目标方面成为华府新的大棒。

里根政府时期，当代美国反恐政策的哲学和结构基础形成。1982年，里根总统创立了恐怖主义跨部门工作组，受国务院领导。第二年，国务院又建立反恐协作计划，为面临恐怖威胁的国家提供设备援助和人员培训。对里根政府而言，恐怖主义不仅仅是国家安全问题，而是一场反对苏联所资助的试图颠覆西方民主的国际恐怖主义网络的斗争。1980年代，里根政府或明或暗地支持反马克思主义派别，试图推翻左派的尼加拉瓜桑地诺主义者政府，而无视被誉为“拥有与我们的建国之父同样的伦理道德”的尼反对派对平民犯下的系统暴行。

里根政府还对涉嫌“支恐”的伊朗和利比亚施以制裁。1979年美国驻德黑兰大使馆被伊朗革命学生占领，美国开始制裁伊朗，并于1984年初贝鲁特亲伊朗的黎巴嫩武装分子攻击和劫持人质事件后，扩大制裁范围。1986年1月，美国断绝对利比亚的经济援助，3个月后，里根总统下令轰炸利比亚，用来惩罚利比亚在维也纳机场和柏林夜总会策划的攻击行为。

里根政府还使“不与恐怖分子谈判”成为永久政策，但1987年的国会听证显示，华府前两年透过中间人以色列，与伊朗进行武器交易，以换取伊朗帮助释放在黎巴嫩被劫的美国人质，后来又将销售武器的利润转移给尼加拉瓜反对派，以规避国会对援助反对派的限制。

克林顿政府时期，国内外一系列恐怖事件，如1993年2月世贸中心爆炸案、1995年3月东京地铁沙林毒气案及4月俄克拉荷马州联邦大楼爆炸案，促使美国制订应急预案，到1997年，国防部、联邦紧急管理部、健康和人类服务部等制订了全国的反恐和应急措施，以应对化学和生物袭击。1995年初，克林顿以行政命令禁止与“威胁中断中东和平进程的恐怖分子”进行金融往来，标志着美国反恐政策的巨大改变，第一次集中于打击恐怖组织的金融和组织能力。1996年通过的《反恐和有效死刑法（AEPPA）》将这一改变机制化，美国定期公布外国恐怖组织名单，其成员被禁止进入美国，与之的任何金融交易被禁止。意义深远的反恐法的通过，基本塑造了当代美国的反恐政策。而当1998年8月美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆遇袭后，美国反恐政策开启了决定性的变革，随后美国用导弹攻击了在阿富汗和苏丹的基地组织。美国第一次对恐怖组织使用先发制人的军事打击，单边主义开始抬头。

过去40年来，随着恐怖威胁的增多和破坏能力的加剧，美国从遏制转向致力于消灭恐怖组织。1970年代和1980年代，美国官员将恐怖主义视为政治和法律问题，克林顿政府后期，反恐已经成为首要的国家安全目标。一方面，跨部门的竞争、国际法和其他因素都会影响美国反恐政策，另一方面，当恐怖主义直接威胁美国利益时，美国会采取全方位应对措施。

“9·11”后反恐过山车

9·11袭击发生后，国际社会对美国所遭受的灾难深表同情，北大西洋公约组织与美洲国家组织均在各自历史上首次启用共同防御条款，即使2001年10月阿富汗战争爆发也没有破坏国际反恐统一战线。随着小布什政府的单边主义日益抬头，打击恐怖主义的普遍利益让位于美国的战略和意识形态利益，尤其美国发动伊拉克战争，使得美国的国际地位急剧下降。

美国的信誉和国际形象，还因美国以联合反恐为由，容忍某些国家对人权的践踏而受损。例如乌兹别克斯坦在总统卡里莫夫的领导下，人权纪录不佳，但在与美国形成“方便的联盟”后，于2002年获得50亿美元的援助，成为美国在中亚最密切的战略伙伴。人权观察组织不无担忧地指出，美国所领导的反恐运动“正在全世界范围引发对公民自由权的践踏”。

到小布什第二任期内，美国的反恐政策已成鸡肋，主要原因有三：其一，美国使用民主修辞来解释美国的行动，用反民主的语言来贬斥穆斯林世界。为了反恐，美国支持该地区的专制政权，对埃及、沙特、约旦和摩洛哥践踏人权的行为睁只眼闭只眼。其二，自1967年阿以战争以来美国几无保留地支持以色列，如今以色列以反恐名义强力镇压巴勒斯坦平民，加剧了阿拉伯人民的义愤。最后，美国对伊拉克的军事占领险情不断，而当初开战的理由（伊拉克与“基地”的关系，大规模毁灭性武器）最后都没有被证实，华府在道义上濒临破产。

奥巴马任内，虽然本土穆斯林涉及恐怖阴谋的案例浮出水面，但随着2008年金融危机和2011年中东变局的蔓延，华府总体上降低了对反恐的强调，不仅在正式场合停用“反恐战争”的措辞，将战斗部队撤离伊拉克，更多地将阿富汗维稳视为与巴基斯坦相关的地区治理问题而不是单纯的军事反恐问题，对本·拉丹的处理也是快刀斩乱麻，不希望节外生枝。

随着“9·11”的伤痛渐渐淡去，修补与穆斯林世界的关系成为华府的战略目标。奥巴马曾将2009年6月的开罗演讲视为他已完成的3件最重要反恐任务之一。他也试图通过联邦法院而非军事法院审判“9·11”袭击主嫌哈立德·谢赫·穆罕默德。一度他还以在美穆斯林“享有平等信仰宗教之权”为名，赞许在纽约曼哈顿区南部建设“归零清真寺”，只是在遭到抨击后才回避对此事表态。今年突尼斯、埃及等国变天后，奥巴马又半推半就地加入中东大合唱，并对利比亚、叙利亚当局施压，进一步降低了美在阿拉伯世界的反恐诉求。

尽管反恐在2006年中期选举之后就逐步走下美国神坛，但常规化、去意识形态化的反恐行动仍在开展。在奥巴马任内，中情局更多启用无人机“点杀”在巴基斯坦的疑似恐怖分子，甚至“越境”空降海豹突击队，突袭靠近印巴边境的本·拉丹居所。“少说多做”成为美国新时期反恐的一个明显标签，其背后是美国外交利益的多元化，及向常态政治的回归。