印度腐败与肃贪的赛跑

许春华

最近，印度总理辛格要求他政府内的所有部长申报个人财产明细，并在政府网站对相关信息予以公开，以供公众查阅。辛格政府还提出要对《预防腐败法案》进行修改，从而在法律上允许对腐败官员来源不明的财产进行没收，并加大惩罚力度——现有法律仅规定可以就此判处最高7年的监禁。

在印度刚刚爆发前所未有反腐示威浪潮的背景下，中国人对辛格政府这样讨好舆论的举动并不感到惊诧，稍觉意外的是，总是对外自称民主国家的印度居然这么晚才着手建立健全这些基本的反腐制度。

腐败削弱印度的竞争力

平心而论，印度政府和议会也并非对腐败视若无睹，也一直在想办法遏制腐败蔓延。

目前，印度拥有包括《预防腐败法案》（1988）、《反洗钱法》（2002）、《中央文官行为准则》、《全印度文官行为准则》等在内的一系列反腐法规，以及中央监察委员会、中央调查局等反腐机构。2003年，印度议会通过了旨在遏制和打击高层腐败的《洛克帕尔法案》，即使是总理等政要也受到该法案的约束。此外，中央调查局在全国多个城市设立了分支机构，由中央统一指挥，不受地方节制。

除了上述反腐机制，印度还出台过一些力度很强的反腐举措。税务、海关、市政、医疗和护照发放等容易滋生腐败的部门为防患未然，经常轮换官员的岗位。印度煤炭部在2003年曾对600多名身处要职的官员进行大调整。另外，鼓励和保护举报也是印度着力强化的。中央监察委员会设立了举报网站，把1990年以来在法庭公开立案、受到贪污指控的高官名字全部搬上网站的官方主页。

然而，这些自上而下的反腐机制和举措，并未能阻止腐败向印度政治高层蔓延和渗透整个社会。2004年，《印度时报》在全国六大城市民意测验的结果是，有98%的人认为政治家和部长是腐败的，另有85%的人认为腐败还在呈上升趋势。《印度腐败研究2005》的调查显示，印度国民每年向11个公共服务部门行贿的金额为2106.8亿卢比。另一项调查则显示，生活在贫困线以下的印度人为获得基本的公共服务，每年要支出1.95亿美元用于行贿。

透明国际发布的“清廉指数2010”报告显示，这一年，印度的清廉水平在178个国家和地区中排名第87位，与阿尔巴尼亚、利比亚和牙买加相当。而按照《今日印度》杂志一篇社论的话说，“2010年，有一个单词统治了这个国家的词汇表，那就是‘腐败。”

2010年11月，美国非盈利机构“全球财政健全”发布报告称，1948年至2008年间，印度因逃税漏税、行贿受贿、收受回扣和犯罪等行为流向国外的非法资金高达4620亿美元，约为目前印度外债的两倍，而这样的“黑钱”还在以每年11.5%的增幅加速外流。该机构主管雷蒙德·贝克表示，“非法资金外流还加剧了印度的贫困并扩大了贫富差距。”印度的贫富差距异常悬殊。媒体称，5个印度人中就有1个在挨饿，几乎一半国民属于贫困人口。

世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》也显示，2010年至2011年，印度的竞争力在被评估的139个经济体中列第51位；在印度“对经营生意影响最大的消极因素”排行榜上，“腐败”位列第二。

因此，英国《每日电讯报》认为，“发展速度排名全球第二位的经济体正被其‘邪恶的本性所阻碍”。印度总理曼莫汉·辛格也直言：“腐败是国家经济繁荣的唯一且最大威胁。”

辛格身陷“腐败汪洋”

在过去一年里，印度的腐败大案频发，英联邦运动会腐败案、电信腐败案、国有金融企业高管受贿丑闻等等接踵而至，尤其是电信腐败案，对辛格的冲击更大。

2010年10月，英联邦运动会组委会被曝天价采购，印度审计署公布的最终报告列出了多种高价采购的物品，如22卢比的卫生卷纸的购买价格每卷高达3751卢比。同时，审计署预计，63亿卢比的建设工程中，至少有10亿卢比用于组委会回扣。此外，80亿美元的最终支出远远超过7500万美元的初期预算。为此，印度奥委会主席卡尔曼迪在去年10月被中央调查局逮捕，随后又有两名涉案官员被捕。

2010年11月，印度曝出被称为该国“史上最大”的腐败案。这一腐败使政府损失了450亿美元。它缘起信息技术和通信部部长拉贾，此人早在2007年出任通信部长之初，就被发现了问题，当时反对党曾呼吁将其解职。

印度有5亿手机用户。2008年，拉贾掌管的通信部以低于市场的价格违法发放2G手机运营牌照，使部分通信运营商受益。更为关键的是，2008年发放的122个牌照中，有85个被不符合资格的企业获得。拉贾以此从中收贿。

当初，总理辛格也建议以拍卖竞标的方式发放牌照，但是通信部并未接受这一建议。财政部、司法部针对这一问题提出的意见也都被置之不理。直到2009年10月，中央调查局才正式对拉贾展开调查。媒体指出，辛格政府之所以不敢严查拉贾及其涉腐指控，是因为拉贾所在的政党是国大党得以维持执政地位的有力盟友。得罪该党，可能危及执政联盟的稳定。

因为对高官腐败指控反应迟缓，执政党和辛格遭到广泛批评。《印度快报》去年11月16日批评说，丑闻“令整个政府蒙羞”。舆论的穷追猛打，最终推动印度最高法院举行听证会，要求辛格做出书面解释。反对党也要求议会展开调查。11月20日，副总检察长代表总理和政府，逐一回应最高法院的质询。尽管政府力图亡羊补牢，但辛格总理作为“最廉洁的政治人物之一”的美誉已经大受损害。执政联盟也遭受前所未有的民意考验。

就在电信腐败案持续发酵之际，印度国有金融部门11月24日又爆出了丑闻：多名高管涉嫌收受数亿美元的贿赂，向房地产公司违规放贷。当天，中央调查局拘捕了5名金融高管及3名私企高管。线索在2009年就已发现，调查局曾在5座城市调查取证。

2011年夏季，同样多的腐败大案接连浮出水面。7月29日，中央调查局提交有关阿达什安居项目腐败案的初步调查报告，有13名官员涉案，然而，除了公布前任马哈拉施特拉邦首席部长阿肖克·恰范外，其他涉案人员都被“按下不表”，遭致强烈非议。恰范以岳母和其他亲属的名义，利用公款购得多套住房。阿达什安居项目原本计划是建造一栋6层高的楼房，最终却建造了31层，103套公寓中只有3套给了军烈属，其余都被政治人物、政府官员和高级军官利用特权获得，这一安居项目因此被称为腐败项目。

几乎与此同时，采矿丑闻也在印度社会激起巨大不满。在印度西南部的卡纳塔克邦，反貪部门公布的报告称政府官员卷入了非法采矿，并要求起诉该邦部长耶迪尤拉帕。报告还从矿区使用费、消费税、增值税等方面来统计，称2006年到2010年期间，非法采矿和出口铁矿石已给国家造成了约1610亿卢比的损失。除了非法采矿，耶迪尤拉帕还面临其他多项指控，包括在土地交易中帮亲戚牟利。

就在印度民众愤怒进行反腐示威的8月18日，国会上院通过了弹劾一名高级法官的议案。这名叫苏米特拉·森的法官被指在加尔各答高等法院任职期间盗用了大笔公款。

总之，接连不断的腐败丑闻，给印度社会，尤其是辛格领导的政府带来了巨大危机。示威者强烈要求政府“铲除腐败和裙带资本主义”。舆论则称，辛格无力控制内阁贪污猖獗，就像“一个正直的人被一群盗贼包围”，甚至说，辛格已身陷“腐败汪洋”。

四处蔓延的“小腐败”

“大腐败”触目惊心，“小腐败”更是四处蔓延。事实上，腐败在印度几乎是作为生活方式存在着。美国非盈利机构“追踪国际”总裁、反腐专家亚历桑德拉·瑞吉曾将印度的腐败模式形容为“金字塔型”——“其主体是在基层易手的大量小额钱款”。

媒体称，不管办驾照还是护照，都需要行贿。报警時，如果不向警察行贿，案件很可能就不被受理，甚至让警方发还被窃后查获的失物也得送礼。孟买的道路交通办公室门外，有一群人常年守在那里，居民来此办事，这些人便一窝蜂地将其围住，“需要驾驶证吗？不用考试！”为了省去“繁琐”的过程，急于开上车的人往往愿意付给这些“中介”3000卢比（约合人民币400多元），然后买到一本驾驶证。通过这种手段获得驾照的人如果违反交通规则，只要违章司机“懂事”，塞几个钱给交警也就平安无事。

今年1月初，尤格什·马骏达到南德里警察署办理出国签证所需的无犯罪证明，在等待了一个多月后还是杳无音讯，这时，一名办事员“善意”提醒他，“警员胃口不大”。尤格什心领神会，付出了1200卢比后，一周内即顺利拿到了证明。1200卢比大约是印度一名帮佣一个月的薪水。后来，尤格什还知道了一项叫护照核实服务的行贿行情，德里的市价是500卢比，班加罗尔为300卢比，最高纪录在孟买，达3500卢比。

中国驻印度记者王超也披露说，他的一位印度大学生朋友的同学，在年初时被政府挑选前往法国“交换留学”，但护照却半年还没有办下来。如果再办不下来，出国留学就将泡汤，最后他不得不向负责护照颁发的部门行贿以取得护照。

印度农村普遍存在的现象是：农民想要从银行获得贷款，就不得不向村庄的会计行贿，因为银行需要会计出具与该农民生产和财务相关的记录，这项工作可能3天完成，也可能需要30天，关键在于农民究竟给了会计2美元、50美元还是250美元。银行放贷更加令人吃惊，为了让银行批准贷款申请，申请人得根据“惯例”用贷款额的10%贿赂银行官员。

医院里的腐败同样司空见惯。人们在向医院申请一份合法的出生证明或死亡证明时，行贿几乎是必不可少的前提。在妇产医院，母亲们为了看一眼自己刚出生的孩子居然也要花钱打点护士。对印度人来说，这样的事已是“常识”。联合国开发计划署2008年发布的题为《应对腐败，改善生活》的报告指出，“在印度某城市进行的调查显示，一半以上的参访者曾向公立医院行贿，而在小城镇的医院中，这个比例上升到近90%。”

民主制止不了腐败？

今年1月，印度一份网络调查问道：“腐败或恐怖主义，哪个是印度在2011年更急需应对的问题？”超过90%的受访者认为，在印度，腐败猛于恐怖主义。同月17日，14名印度社会知名人士在致国家首脑的联名公开信中直言，腐败作为印度的“治理赤字”，正侵蚀着国家的肌体，印度必须以“紧迫感、决心和战时体制应对这种病症”。包括印度前总统、“导弹之父”卡拉姆在内的众多知名人士认为，“抵抗贪婪和腐败”已成“最大的一场战斗”。

面对各方喧嚣，辛格总理6月7日表示，政府对反腐败十分认真，但手里并没有“魔术棒”。的确，在腐败风气的日夜锈蚀下，印度的“民主齿轮”转动得并不顺畅。

印度学者克拉查尔专门撰文论述“印度的民主与腐败”，他说，印度的民主可能是最有趣的，它可以运用司法权力让腐败的政客和官员继续掌权。由于缺失了对法治精神的坚定认同，中央政府与邦政府在腐败程度上简直是在攀比。比如在卡纳塔克邦，对任何行政管理部门只付规定的费用是办不成事的，除非给经办人手上“抹油”。他还说，在印度，如果不给前辈以好处，没有哪个人能够进入政坛，没有哪个政党可以闪亮登场。

英国皇家国际事务研究所南亚问题专家格里希·普雷斯也直言，印度确实掉入了反腐难的怪圈，而且与腐败挂钩的就是印度的政党选举。普雷斯说，不是民主制止不了腐败，而是印度的民主并没有真正植根于民间。

舆论认为，腐败长期存在且日益猖獗，印度的民主政治负有部分责任。如果拉贾所在的政党不是国大党执政联盟中的重要成员，总理辛格很可能在2008年拉贾刚被举报时就毫不留情地对其撤职查办了。

印度学者也一直试图从历史、宗教等多个角度解释为什么腐败在印度盛行。16世纪起，印度被莫卧儿王朝统治，只要是有求于官员办事，就得给一笔“跑腿费”，久而久之成为不成文的规定。到了英国殖民统治时期，为逃避繁重的税赋，人们便想出各种行贿办法隐瞒自己的收入，这也造成现在仍有不少印度人对腐败现象十分宽容。此外，印度教有一种信仰，到恒河里洗个澡就可以解脱掉以前所犯的所有罪恶，重新做人。缘此，印度报纸曾登过一幅漫画，贪官一边在恒河里洗澡一边说：“洗完这个澡，我就可以重新贪污了。”

中央监察委员会2005年发布的《反腐败指导手册》提到，印度的社会结构建立在家族关系和种姓制度之上，人们通常更忠于所在集团，由此，官员利用职权为自己集团牟利就显得十分自然。

经济学家们认为，印度1991年经济改革之前，政府所推行的许可证制度是官员腐败的根源，而改革后经济高速增长、收入分配严重不平衡、贸易在经济结构中所占比例增大和政府治理的无力，又成为腐败高发的重要诱因。

总之，民主的困局、历史的延续、社会的结构、转型的剧烈……这些错综复杂的因素交织纠缠在一起，共同导致了腐败在印度的猖獗。

民意推动肃贪变革

面对猖獗且积重难返的腐败，印度各界有识之士锐意发起自下而上的反腐败运动。

今年1月，印度社会的反腐气氛已非常浓烈。许多人在网上议论说，有迹象表明2011年将成为民众改变对腐败容忍度的分水岭。话音刚落，声势浩大的抗议活动果然如期而至。

1月30日，圣雄甘地去世纪念日当天，新德里、孟买、班加罗尔以及其他多座城市的数万民众，呼吁建立有效的反腐机构，清除已经影响到印度人日常生活的腐败和欺诈文化。

6月4日，印度瑜伽大师兰德福在新德里的罗摩力拉广场率众绝食，呼吁政府退还数以十亿美元计的存在外国银行用于贿赂的资金，并要求对贪官污吏处以极刑。兰德福不久即被警方驱逐到印度北部，但镇压引发冲突，最高法院随后要求警方和内政部就此做出解释。

8月18日，反腐活动家安纳·哈萨雷带领逾2.5万人进行绝食抗议。印度《太阳报》称“他的反抗相当于第二次独立斗争”，哈萨雷则称之为“第二次革命”。这是哈萨雷今年第二次为反腐而绝食抗议。哈萨雷领导的反腐示威如雪球般越滚越大，几十年所未见的抗议浪潮席卷全国。民众还强烈要求官员必须“每年在报纸和互联网上公布自己的财产状况”。

8月28日，哈萨雷在新德里结束了持续288小时的绝食抗议活动，并宣布政府接受了他的团队提出的三大关键原则——设置“公民章程”；将更多低级别官员置于监管范围之内；从中央到地方各个层面都成立独立的监察机构。哈萨雷表示，政府最终接受这三大原则，是全体人民的胜利，他同时强调，这不是终点。

当司法人员短缺、法治精神不彰时，公民的自由表达和合法抗议，就成为给代议制政府纠偏的重要渠道。尽管也有人担忧，像哈萨雷这样对政府而非议会施压是找错了对象，是把国家领导人错当成了立法者，但不可否认，对政府的压力最终会被转嫁给议会，推动议员们做出合乎民意的肃贪变革。

而在12亿人口的印度，区区数万人上街就能够产生全国性影响，这要感谢印度的私营媒体有监督政府的自由。印度媒体不光擅长针对涉腐官员“设套”取证，就是这次席卷全国的反腐抗议活动，印度几大电视台也几乎全程直播，使得绝食反腐成为家喻户晓的话题。

现如今，印度民间独立人士的反腐行动也颇具创意。2010年8月，从美国和英国回来的两名印度“海龟”在班加罗尔创建了“我行贿了”网，网站的口号是“揭开腐败的市价”。不到一年，这家网站就走红印度，点击率飙升到60万，网民们提交了一万多起行贿报告，涉及409个城市、21类公共部门，政府受贿总额达2.7亿卢比。政府也及时反应，班加罗尔所在的卡纳塔克邦的交通部长已按照网络上的“举报”，处理了20名在驾照考试过程中索贿的部下。

可以想见，2011年在印度各地风起云涌的反腐浪潮，必将有力地推进政府的肃贪议程。但腐败分子也在“与时俱进”，这是一场暂时看不到尽头的赛跑。8月末印度议会经过9小时激烈辩论，最终以口头表决接受哈萨雷的三大反腐诉求，远不是印度反腐的“终点”。诚如哈萨雷所说，“摆在自己和人民面前还有更多的事要做，例如改良印度的选举制度等”，亦如这次抗议活动组织者在一份声明中所称，“这个国家的公民要团结起来，要求系统性的改变”。