美国债务上限的拉锯战

龚小夏

联邦政府的债务上限还有两天时间，7月31日晚间8点40分，美国总统奥巴马来到电视镜头前向公众作了一个简短的声明。他宣布说，白宫已经与国会两院的两党领袖就提高债务上限问题达成一揽子协议，议案将立即交付国会进行表决。奥巴马指出他对这个协议并不满意，但在目前的情况下却是两党之间为了避免债务违约而能够做到的妥协。几分钟后，总统脸上带着遗憾的表情，没有回答媒体的问题便离开了新闻发布会。

也就在这前后，众议院的共和党籍议长博纳给本党的议员送出了一个PPT幻灯片文件，简要地叙述了这个协议的内容。其中包括在增加债务上限的同时削减预算、国会两党成立委员会来决定削减项目并为此而制定出截止期限、未来在议会中引入平衡预算宪法修正案的讨论，等等。

8月1日下午，众议院以269对161票通过了该项议案。投下反对票的是民主党的左翼与共和党的右翼。第二天，参议院以74对26票的大比数通过了相应的议案。奥巴马总统立即出来向全国宣布了这一消息。持续了数月的债务上限危机暂时得以解决，美国人松了一口气。

债务上限危机的背景

美国《宪法》的第一条第八款规定，国会有权以国家的信用作为抵押借贷。也就是说，借贷的大权在国会手里，行政部门不得在没有国会批准的情况下擅自借债。每逢财政预算入不敷出——这是最近多年来的常态——政府就需要借贷。而国会要给贷款额规定一个上限，提高上限需要国会参众两院批准。

在过去50年中，国债的上限被提高了74次。其中里根时代18次，克林顿时代8次，小布什时代7次，奥巴马上台后3次。到今年5月，当联邦政府再次面临必须提高债务上限的关头时，美国政府开支的40%左右要依赖债务来解决。

根据几个月前的数字，美国的国债总额已经超过了14.34万亿美元的天文数字。在这里面，所谓“公共债务”，也就是国内外的债权人持有的数额是9.74万亿，另外的4.6万亿则来自美国政府负责管理的社保和信托基金。在公共债务中，外国政府与个人持有大约47%，包括中国的12%。

在这种情况下，美国人面临着两种困难的选择。如果让巨额的债务无限制地增长，最终会有压垮这个国家的一天；可要是不提高债务上限，美国政府又面临着债务违约。到期的旧债与利息要靠新债来还，被借用的社保和其它各种福利金也要靠借债才能发出。一旦出现债务违约，美国政府的信用便会降低，并因此而带来利率飙升、汇率下跌、金融动荡等各种严重后果。

然而，债台高筑是多年来积重难返的现象，过去无论国会和白宫掌握在哪个政党手里，提高债务上限都没有形成危机。政府应付财政赤字，无非只有三种办法：开源（增税）、节流（削减）、借新偿旧。对于政客来说，无论是增税还是削减开支，都会影响到在选民中的支持率。增加税收会引起中产阶级和工商界的反对，削减开支特别是福利会招来中下层阶级的愤怒。因此借新债是一个最简便、短期内看不到多少负面效应的办法。年复一年，债务就这样积累了下来。

这次债务危机的形成，有两个方面的主要因素。在共和党方面，2009年以来的茶党运动令党内的力量对比发生了重要的变化，一大批原本名不见经传的茶党人成了左右政局的中坚。在民主党方面，2012年的大选日渐逼近，选举政治日益成为白宫决策的重要考虑。这就使得两党在债务问题上持续僵持不下，只是到最后一刻才不得不各自退一步。

茶党：“税交得够多了”

共和党人虽然在意识形态上推崇小政府、低税收，但是在布什政府执政的8年期间，其花钱大手大脚的程度一点不亚于主张大政府、高福利的民主党人。伊拉克、阿富汗两场战争，再加上给老人医疗增加福利，布什给美国财政留下了一个大窟窿。

自2008年的金融风暴之后，布什政府7000亿美元的救市计划、奥巴马政府上台后近万亿美元的经济刺激方案、以及随后的大幅度增加赤字与开支，政府大手笔花钱让许多普通人感到心惊肉跳。他们本能地意识到，政府无限制的扩大，不但会导致国家破产，而且会越来越多地剥夺人民的自由。在这种情绪的推动下，一个自发性的“茶党”出现了。这个民粹主义色彩浓厚的群众性运动以“税交得够多了”的口号为召唤，吸引了数千万的美国人。2010年的国会中期选举里面，在茶党的支持下，2008年溃不成军的共和党翻盘夺下了众议院，一批在限制政府开支上持极其强硬态度的候选人被选进了国会。

这批被称作“茶党人”的议员成了国会里面一群特立独行的人。通常来说，议会党团的领袖“管住”本党成员的办法主要有三种：控制委员会成员的分配、为选区进行特别拨款、帮助议员在下届选举募捐。可是，茶党人对传统的权力游戏并不感兴趣，既不在乎到最有权的委员会任职，也反对特别拨款的做法。他们抱着必定要削减政府、平衡预算的决心，不但与白宫和民主党作对，也与传统的共和党领袖抬杠。在债务上限问题上，他们坚决反对增税，要求增加上限必须伴以大规模削减支出，并且要将平衡预算作为一项宪法修正案来进入议会立法程序。

在众议院242个共和党人中，有60名茶党党团的成员。没有他们的支持，共和党就失去了多数。因此议长博纳与共和党的其他议会领袖们不能不先在党内进行协调。7月19日，博纳拿出了一个名为“削减、限制、平衡法案”的议案，以234对190在下院通过。只有5个民主党人投了赞成票，却有9个共和党人投下了反对票。这是个茶党人能够基本上接受的法案，提议在国会通过《平衡预算宪法修正案》之后再将债务上限提高2.4万亿美元。这是一个非常不现实的提案，因为宪法修正案的草案需要众议院2/3的多数票。因此，法案一到参议院，就被民主党的多数否决了。总统也表示说，即便参院通过这个法案，他也会动用否决权。

民主党：“要增加岁入”

过去上调债务上限，国会总是比较谨慎地一点点来进行，因此隔上几个月或者一年就会有一次新的立法。按照这一传统，共和党议长博纳提出这次先上调1万亿，到明年再由国会两党组成的委员会来决定如何再调高1.6万亿。同时，国会还要推动大规模的政府减支计划。

但是这个提案遭到民主党人的坚决反对。民主党的计划包括一次性地将债务上限调高2.7万亿，使得在2012年大选之前债务的问题不用再次提上日程；对富裕的个人与企业增加税收，用以平衡赤字；削减开支与提高债务上限和增税不能挂钩。也就是说，民主党希望多借债、多收税，拒绝减支。最重要的，是他们坚决反对削减任何社会安全、老人和穷人医疗保健等社会福利计划上的开支。

白宫在应付债务问题上采取了很有趣的策略。5月份，在国会中经验丰富的副总统拜登被派去与参众两院的议会领袖们进行协商。根据白宫的要求，众院的民主党人提出了议案，要在不进行任何减支的前提下将债务上限一次性地调高2.4万亿美元。这个法案被97对318票的压倒多数击败了，也就是说，不少民主党人投下了反对票。

在拜登与国会磋商的时候，奥巴马总统开始以他最擅长的竞选方式——到群众大会上去讲话——对共和党发起了舆论进攻。在6月份的一次讲演中，他说：“我认为让那些拥有私人飞机的人和那些百万富翁多交税是一种激进的做法。”他号召民众支持给富人增税的计划，将“增加岁入（一年财政收入的总和）”作为解决债务和平衡预算的最好办法。

不过，民主党内部就这点却似乎不能达成共识。就在奥巴马表示一定要增税的同时，参院多数党领袖里德却提出，上调债务限制并不一定要加税。毕竟，在9.2%失业率的阴影笼罩下，对企业加税很可能会导致经济进一步下滑。

拉锯战

在面临债务封顶之前的一个多月里，国会中共和民主两党在上调债务的立法上进行了一系列拉锯战。

6月23日，债务危机中出现了一次戏剧性的事件。因为就是否增税的问题谈不拢，众议院多数党领袖坎特与参议院少数党党鞭凯尔从拜登的谈判桌上甩手扬长而去，使得谈判陷入停顿。后来的几个星期中，国会的两党和白宫都拿不出一个能够作为谈判基础的方案来。

截止的日子渐渐逼近，国会不能无所作为。为了整合党内的力量，博纳拿出了“削减、限制、平衡法案”，尽管明知道这个法案在参院根本无法通过。有了这样一个法案，共和党内的人在未来修改的法案中站队也有了基础。

众院6月19日通过上述法案，参院在22日表决不让其进入程序之后，奥巴马总统和博纳议长各自走到电视镜头前对人民发表讲话，将无法达成协议的责任怪罪给对方。媒体注意到，过去总统进行全国电视讲话，通常都是在协议产生之后，在那个时刻总统会看起来像是高于党派政治的领袖。而这次讲话却让公众感觉到总统无法解决问题之后在推脱责任。

博纳议长在讲过话之后，回到众院去拿出了一个比较温和的议案，其中的主要内容是债务限制上调仍然分两步走，今年立即上调9000亿，同时削减9170亿的预算。等到明年如果国会能够通过平衡预算修正案之后，再去上调1.6万亿。议案一出台，不仅民主党一致反对，茶党党团的多数成员也坚决反对。直到临近投票的7月29日中午，博纳议长仍然无法获得多数票，只好宣布暂缓表决。

为了不使努力功亏一篑，共和党的领袖们逐个去游说茶党成员，请他们以大局为重支持议案。这一议案如果通不过，博纳议长将失去与白宫谈判的基础。在傍晚临近表决之前，国会的记者们还看到共和党议会党团负责组织投票的凯文·麦卡锡逐个地到茶党成员的座位上去游说。最后，博纳的法案在29日以218对210的微弱多数通过。有22位茶党成员依旧投下了反对票。

这个好不容易才通过的法案到了参院，当晚就被拒绝了。第二天，众院拒绝了参院多数党领袖里德提出的立即将债务上限提高2.4万亿的法案。不过，这两个法案给了双方以谈判的基础。

两天之后，奥巴马总统宣布两党达成了协议。

最终的妥协

德国首相俾斯麦有句名言：“立法和做香肠一样，那个过程最好不要看。”经过两个月的对峙后，两党达成的债务上限协议就是这种做香肠式的妥协混合物。

这个协议批准将政府的借贷上限提高2.4万亿美元，能持续至2013年，避免了在2012年选举之前再次出现同样的危机。

在增加债务的同时也必须削减支出，而削减的规模要超过增加的债务上限。在第一步增加9000亿美元之后，美国政府要准备在10年内削减9170亿美元的开支。之后，两党各派出6位议员组成特别委员会，在今年感恩节（11月下旬）之前拿出方案，进一步削减至少1.5万亿美元，以抵消新的债务。届时如果拿不出方案，政府各个部门将会被平均削减开支。

国会将在今年10月至年底之间讨论平衡预算宪法修正案。如果该议案获得通过（多数分析家认为可能性很小），或者特别委员会能找到更多削减预算的办法，国会在有新的需求的前提下将考虑另外增加1.5万亿美元的债务上限。

至8月2日下午，参众两院都分别通过了这项议案，债务危机这才告一段落。

对于妥协的结果，民主党中的左派与共和党中的右派都表示极度不满意。左派不满议案非但没有给富人增税，反而计划要削减社会福利。下院少数党领袖佩洛西和好几位议员将议案称之为“撒旦的三明治”。而右派则不满削减的数额太少，政府还得以继续大笔借债。众院预算委员会的主席莱恩表示，这只是削减赤字的第一步，但是这一步却改变了华盛顿流水般花钱的作风。

民主避免动乱

美国这场国债风波，引来了世界上各种各样的批评。一个堂堂大国，政府竟然在借债这样的问题上不可开交地闹了这么长时间，直到最后一分钟才勉强解决了问题，让许多外人看起来简直是笑话。

然而，这场债务危机却反映了美式民主制度的一个非常重要的侧面。作为三权分立制度的重要原则，国会代表选民掌握着批准税收和财政预算的权力。国债既然是财政的重要组成部分，国会当然不能放权而任由行政部门做决定。而最近几年政府开支的急剧增加，导致选民对国家财政的前途日渐担忧。抑制政府支出的民众情绪推动2010年的国会选举中共和党大翻盘，造成了今日共和党的众议院与民主党的白宫和参议院对峙的局面。

从历史上看，在许多次重要的大革命——1640年的英国革命，1776年的美国革命，以及1789年的法国革命——中，人民抗拒政府无度的税收与开支是大规模社会与政治动荡的导火索。而在美国最近的事件中，人民的反抗是通过和平与民主的方式来实现的。民主制度有时虽然看上去缺乏效率，但却是避免大动乱的最有效的手段。