保障房的资金困境

毛凌云

消失了10多年的住房福利政策似乎又回来了，在中央的鞭策之下，各地政府拉开了轰轰烈烈的保障房建设大幕，但1000万套保障房的军令状让地方政府焦头烂额，他们已经多次向中央反映资金短缺问题，土地可以出，但钱从何来？

7月29日，财政部、国家发改委和住建部发出一份通知，要求各地政府在10天内上报保障房建设的资金筹备情况。面对地方政府“集体叫穷”，中央开始了一轮摸底。

短期内从财政支出内划拨保障房专项资金，对地方政府而言可能有些阵痛，因此对于此次上报保障房资金缺口情况，地方政府积极性颇高。7月29日，三部委下发了通知，8月1日，杭州市住房保障和房产管理局就已经在网站上发布了报送保障房筹资情况的消息。

有专家表示，鉴于地方政府在资金方面的压力较大，中央财政可能会加大对保障房的支持力度。

地方叫穷

庞大的公共支出基于强劲的经济增长，但中国发展并不平衡，尤其是地方政府的发展，基本依赖大型基础设施项目，以固定投资拉动经济增长的模式并不能带来高效的财政收益。因此，靠借债进行交通、市政等基础设施的地方政府盈利能力贫弱，只能借新债偿旧债。

根据审计署公布的地方政府负债数据，地方负债率较高，而且新债有增无减，地方债违约的风险越来越高。如果没有产业支撑，这一趋势还会越演越烈。

过于依赖政府投资，国企难以盈利，民企发展缓慢，是中西部地区经济发展的普遍状况，“吃财政饭”的政府叫穷并不鲜见。财政乏力的地方政府没有动力，更没有能力在保障房建设上耗费太多的热情，只能依赖中央划拨资金、银行贷款。

中央财政支持已经成为保障房建设中最稳定的一个来源，但也存在划拨程序滞后，先由省划拨到市，接下来才轮到区县，而且还存在层层截留问题。国务院要求地方政府11月底完成100%的保障房开工率，在中央财政还未到位的情况下，地方政府如何填补这一缺口？

如果是用渐进的方式，形成制度，将保障房支出纳入财政预算，再从土地出让金收益、公积金增值或者经济适用房销售收入中转移支付，保障房建设不会给地方政府带来如此大的资金压力。

在地方政府资金压力巨大的情况下，唯有依赖信贷方式筹集款项，但因为保障房收益不高，返还期限过长，商业银行贷款的热情也大打折扣，最终也许只能依赖行政命令的形式将资金压力转嫁给银行，加剧“金融坏账”风险。

根据央行公布的数据，2011年第一季度保障性住房开发贷款新增 651亿元，比年初增长40.1%，保障房新增开发贷款占房地产开发贷的四成左右，而第二季度保障房贷款增至1000多亿。

抢手的土地出让金

土地出让金收益是地方财政稳定来源，但据财厅内部人士透露，土地出让金收益的计算是一个相当复杂的过程，政府拿地也需要支付开发成本、配套成本、市政建设成本等一系列费用，政府出让土地到底赚了多少钱，短期内难以计算清晰。

此前，财政部、住建部多次下发通知，强调地方政府应以公共预算、公积金增值部分以及土地出让收入的10%作为保障房建设资金。虽然从政策上看，土地出让金收益和公积金是重要来源，但从政策的效果来看，目前政府能解决的资金主要是通过财政支出。对于过度依赖土地财政的地方政府，这是拆东墙补西墙的做法，政府财政收入无增长，从牙缝中挤出的钱只能是杯水车薪。

当地方政府正为保障房资金焦头烂额之时，财政部近日又和教育部联合下发通知，要求各地按10%比例从土地出让收益中计提教育资金，通知还称教育资金实行专款专用，不允许挪用。

7月，深圳一口气拍出5块安居房用地，其中一块拍出了4918元/平方米的低价，虽然这些地块都处于郊区，交通和配套还不够完善，但对于均价已经突破2万的深圳楼市而言，这绝对是一个创纪录的价格。

在商业用地拍卖遇冷的情况下，用于保障房建设的土地必须以大大低于市场价的价格出让，各地的土地出让金收入呈下降趋势，这也意味着以土地出让金收益作为保障房资金来源的政策在执行上困难重重。

截至7月底，北京土地出让金额合计578.7亿元，相较于去年同期的666亿元下降约13%。

企业之痛

财政资金捉襟见肘，中央的开工令又步步紧逼，1000万套保障房必须在11月全部开工，各地政府不得不“到处找钱”。

深圳目前发布了一系列政策，按照7月6日公布的《深圳市住房保障2011年度计划》，政府计划安排资金145亿元，筹建6.2万套保障性住房，地方财政将为此承担26亿元，通过租售保障房将获得34亿元资金，剩余的85亿元将全部通过吸引社会资金解决。而今年预计供应保障房不低于7600套，为了达到这一指标，深圳还将通过向社会购买或租用现有住房完成保障房供应。

深圳常年遵循“收支平衡”的预算原则，“收多少花多少”，基本不举债。2010年，深圳的财政收入超千亿，因此今年的财政总支出定为1039.4亿元。

深圳世联地产研究中心研究员赵耀锋认为深圳不存在资金缺口问题，“政府财政实力雄厚，保障房的资金来源主要是社会资金，可能最终还是通过银行借贷来筹集，但有了政府担保，可以慢慢还，深圳没有资金缺口问题，只有时间缺口问题。”更重要的是，深圳明确了保障房资金的来源，主要将通过社会力量完成资金筹集，也就是由开发商提前支付，政府回购的“BT”模式完成保障房建设。

“BT”模式有利于政府，但对地产商而言风险不小，首先企业需要自筹资金，其次收益与商业项目相比大相径庭，同时还存在政府违约和市场波动带来的风险，资金实力薄弱的房产企业很难介入保障房建设。对此，赵耀锋判断，如果大量企业采用“BT”模式介入保障房建设，最终还是会通过银行贷款完成前期的资金筹备，“如果有政府担保，银行借款的意愿也会比较高，对于深圳这样财政实力雄厚的政府，不用过于担心债务风险问题。”但由于政府采用的是分期回购方式，企业资金回笼周期被拉长，再加上通货膨胀因素，企业利润被大大压缩。

深圳模式的特点是银行愿意在政府担保的前提下借款给地产商，在地方债务危机加剧的背景下，深圳模式并不适宜在全国推广。

今年，深圳集中出让的5块安居型商品房用地采用“定地价、竞房价”方式，此前这种拍卖方式并没有得到开发商的追捧，外界普遍认为利润太低是主要原因。但今年7月的拍卖却得到了开发商的追捧，甚至出现了大小开发商“低价血拼”的现象。

其中原因之一是因为政府降低了拍卖门槛。深圳在2010年10月和今年5月的两次拍卖中，对开发商资质都作出了明确的规定，要求竞买申请人必须具备房地产开发一级资质，注册资金在2亿元人民币以上。今年7月的拍卖则取消了这一限制。虽然业内人士透露安居房的利润率比较低，初步估计在3%左右，但中小型的房地产商还是以“低价”杀入了保障房市场。

中山大学政治与公共事务管理学院教授朱亚鹏认为，政府不能只靠和开发商合作这一条路，必须走民间融资的道路，“如果提供高于银行的利息，有稳定的回报，保障房事业应该和慈善一样，被纳入非盈利事业。”

释放民间资金

按照深圳的模式，政府在安居房、限价房之外，包含了廉租房的公共租赁房也是保障房的重要组成部分。信托基金被予以厚望，外界普遍认为虽然不能解燃眉之急，但这是一种长效的保障模式，能有效调动民间资金，也能实现保障房公平高效的使用。信托基金模式是由社会资本发起成立保障房住宅基金，通过委托开发企业建设保障房，并委托专业运营商对保障房进行经营管理以取得投资回报的建设方式。信托基金模式能分散投资风险，有利于吸引资金参与保障房建设，但回报率低，在西方多作为社会福利手段，既利用了市场效率，也照顾了社会公平。

目前，我国还没有开始实施的信托基金模式，而国内首个公租房基金已经报送至主管部门待批，这一基金由多家开发商发起，希望借助一定的政府支持，以私募股权基金模式打造出一个对接政府、地产商、民间资本等各方资源的平台。业内人士认为，此种形式对于社会力量参与保障房建设具有借鉴意义，有望成为未来保障房建设融资的重要渠道。

改造城中村

除了金融杠杆，整治现有住房也是深圳筹建保障房的一个渠道。在7月公布的保障房计划中，深圳政府对整治现有住房作出了明确规定，深圳将全面调查清理政府周转房、各企事业单位自建房等现有住房，逐步将其纳入住房保障体系，探索通过没收违法建筑、征收集体股份公司和社区集资房等方式多渠道筹集保障性住房。

在今年年初的“两会”上，深圳政协委员苏振声提出将城中村纳入保障房房源的提案，他认为，在有限的土地存量和不断新增的保障房需求人口的矛盾中，出售模式必然会导致政府建设保障房的成本越来越高。只租比售更能保持保障房的“纯洁性”，他建议将交通更便利、房租更低的城中村纳入保障房房源，为城市低收入阶层带来便利和实惠。

朱亚鹏主张将小产权房合法化，“城中村就是小产权房，和商品房的差别主要在于政府地价收益，如果政府放弃这一部分利润，只要是符合政府规划的房子，都可以合法进入市场。”他认为，建房权是一项基本的权利，但中国只允许政府盖房子和地产商盖房子，其中不合理的成本必然由购房者承担。

不同于完全推倒铲平的城中村改造老路，将城中村稍加改造纳入保障体系，是否行得通？“城中村已经承担了保障房的作用，为什么还要改造？”深圳城市设计促进中心主任黄伟文认为，改造必然增加房屋成本，城中村的特点不仅是房租便宜，生活成本和管理成本也非常低，如果进行改造，房租一定会增加。

深圳渔民村，2001年开始进行改造，是深圳城中村改造的范本，改造后的渔民村和普通的商品房小区没有任何区别，唯一的区别就是租金便宜。加拿大留学归来的朱小姐，2006年来到深圳，进入外资银行工作，写字楼位于深圳的繁华之地万象城，因从渔民村只需步行5分钟便可到达万象城，她在渔民村租到了一间40多平方米的一居室，一个月只需付1000多元的租金，而一街之隔的小区，租金便要翻倍。朱小姐非常好奇，“这个小区环境很好，配套也很好，但租金如此便宜，住在这里的也都是城市白领，并不是低收入人群。”

小区商铺的水果档，西瓜标价2.3元一斤，城中村里，1.8元一斤就可以在街边的小摊铺买到，渔民村已经不是传统意义上的城中村，“但因为渔民村是深圳城中村改造的范本，必须保持低廉的租价，这是个象征。5年来，1000多元的租金从未涨过”。朱小姐早已经搬离了渔民村，但她没有将房子退租，“当初租到这个房子很不容易，找了很多关系才租到，这么便宜的房子上哪找？”朱小姐以原价转租了这套房子，但大多数人通过转租赚了钱。

“城中村的价值在于相互服务，降低生活成本，卖菜的、卖水果的都住在村里，房价便宜，物价也便宜，走路就可以上班，这才是城中村保障低收入人群生活的意义。”黄伟文认为改造城中村一定会有成本，如果改变了城中村的生态，其保障作用可能会被大大削弱。

不论是城中村改造还是保障房建设，原本都可以在一种规划更严密、更长远的框架内进行，但今年以来保障性住房建设骤然提速，产生了巨大资金缺口，地方政府只通过行政命令方式动员各种资源，而不是从制度建设上确立保障房的法律地位，从此引发的资金风险、权力寻租、挤压市场以及房屋质量等问题不容忽视。这场保障房运动，资金缺口问题可能比其他问题更容易解决。