北京到底能承载多少人?

苏杨 肖周燕

面对人口压力，面对区域人口承载力不断的突破，应转变对人口承载力的传统认识，从经济因素入手，这才是解决人口压力的正确方向，而不是动辄就“限制人口”。

吓人的2000万和宜人的20年

中国到底能养活多少人?这个问题前些年引起过很大的争论而无定论。其实，别说中国，就北京能“装”多少人，这也是一个很难说清楚的问题。如果翻看北京历年的数据，会发现北京人口规模预测的历史是“不准”的历史，北京的人口规划已经走入了一个“屡设屡破”的循环。

1983年，中共中央、国务院《关于对(北京市城市建设总体规划方案)的批复》指出，要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右”。仅仅3年后，1986年北京市总人口已达1000万；1993年批复通过的《北京城市总体规划方案(1991～2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250万左右，事实是，以统计结果“不完全”著称的2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人；2005年初通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004～2020)》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万。但北京市统计局发布的数据显示，截至2009年末，北京全市常住人口为1755万人。尽管这一数字比北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组所公布的1972万人少200多万，尽管2008年奥运会前摸底排查时北京的流动人口已经超过850万(加上户籍人口，当时北京的常住人口实际已经超过2100万)，但不管按什么渠道的统计结果，《北京城市总体规划(2004～2020)》所确定的2020年北京常住人口控制在1800万的目标甚难如愿。

这种超出规划的人口规模，确实引起了很多城市管理问题。但也必须注意到，总体来看，这2000万不仅没使北京市的社会经济发展出现根本性的问题以及有些人危言耸听的“生态灾难”，相反，北京的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口容量时的社会经济发展水平，人居环境相对过去有明显改善，居民物质和精神生活需求的满足度在全国也是较高的，这些都有例可证：中国社会科学院编著的《2010年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》中，在生活环境竞争力方面，北京以绝对优势超过上海和香港，排名第一。当然，我们不否认，如果只比较资源环境方面的因素，北京的宜居水平横向来看仍有待提高，但估计没人能否认北京的宜居水平这20年纵向来看是与时俱进的。

什么决定了人口承载力

面对北京实际人口数量屡屡突破其控制目标，突破北京人口承载极限，但其发展并没有停滞的现实，有很多学者对这类研究提出质疑，认为既往人口承载力研究有意无意地低估了技术、制度创新和管理手段进步对人口承载力的动态影响。事实上，根据人口承载力的研究所设定的人口规划目标“屡设屡破”，究其原因，主要在于对人口承载力的影响因素出现了误判。

只有以就业为主的经济因素才是人口承载力的直接影响因素，是决定性因素，资源环境等只是构成以就业为主的经济因素的要素之一，是间接影响因素。这个有别于传统认知的判断可以系统表述如下：资源环境，与劳动力、资本一样，是经济发展的要素之一，一个地方的经济规模及产业结构如何，是劳动力、资本以及资源环境等方面的要素成本决定的，这些因素作用于经济系统，通过影响经济规模和产业结构来间接影响人口承载力。因此，真正直接决定人口承载力的，是区域的经济因素(包括经济规模、产业结构及相关就业容量等)，尤其是经济规模和就业结构所决定的经济发展和就业状况。在经济因素中，经济规模越大，需要的劳动力越多，则对人口承载力的影响毋庸置疑。

除经济规模以外，产业结构的影响也不小。不同的产业结构，吸纳劳动力的能力有霄壤之别。通常来说，第一产业对就业表现为一种剩余劳动力“蓄水池”作用，虽然表面能吸纳大量劳动力，但实际上有效吸纳能力有限；第二、三产业是吸纳劳动力的主要产业，在同样的经济规模下(即同样的GDP)，第二、三产业尤其是三产比例越高，则某区域的人口承载力越大。由此可推论出，人口承载力并不是不变的，当诸如影响经济发展与就业状况的因素发生改变时，必然引起人口承载力的变化。因此，只要经济发展及就业状况支持，沙漠中也可以发展出百万人口以上且欣欣向荣的城市，美国的拉斯维加斯和阿拉伯联合酋长国的迪拜都是例子。

如果资源环境等因素制约了区域的经济系统发展，政府可通过成本——收益的比较，决定是否采取政策措施对资源进行开发或对环境进行改善，从而改变区域人口承载力。美国的拉斯维加斯为解决水资源的限制采用调水措施；类似地，以色列大力发展节水农业，也从另一个角度突破了水资源的限制。这从某种意义上表明，只要经济系统发展，资源环境对人口承载力的限制作用是可以解决的。

区域人口的调控

经济规模和产业结构由谁决定?经济规模和产业结构所决定的就业状况在一定程度上是与区域发展方式密切相关的。

依据人口与经济系统关系，可将区域发展方式分为“消费偏好型”和“生产偏好型”。两种不同的发展方式具有不同的人口状态。对类似于北京、上海、广州这样的大城市而言，其生命中不可承受之重，并非膨胀的人口。北京人口增长近年远超规划。主要既不是人口管理做得不好，也不是城市规划做得不好，而在于实现城市规划及人口目标所依据的条件——按正确的城市发展方式发展经济，现实中没有得到有力的执行。

从宏观层面，可制订与区域定位相关联的产业支持和限制政策，通过产业结构调整，调控人口规模和质量；从微观层面，通过选择企业来调控区域人口，从根本上来说，企业准人是落实区域定位的根本保障。目前由于北京及多数中心城市以“生产偏好型”发展城市，决定了地方政府在引进产业时，往往注重的是企业所带动的就业以及企业所提供的税收，加之GDP是政绩考核的主要指标，因此，区域对企业基本是照单全收，并未考虑企业是否切合区域定位，并无企业准入制度，企业增加，就业增加，由此区域人口承载力提高。显然，人口管理是无力矫正经济因素所带来的问题的。因而，约束与当地发展条件不合适的相关产业的就业增长应是当前控制人口增量的重心。

综合而言，面对人口压力，面对区域人口承载力不断的突破，应转变对人口承载力的传统认识，从经济因素人手，这才是解决人口压力的正确方向，而不是动辄就“限制人口”。在市场经济条件下，任何一个区域如果试图以行政手段阻止人口的增长或把人口控制在某一预期的数量以下，都是不可能的，除非倒回到计划经济的时代。任何一区域不可能搞出一个“隔离墙”的，不可能光凭行政手段来完全堵住人口的正常流动。更何况，一个21世纪的迈向现代化的大国，公民的自由迁徙要靠国家的利益安排布局，而不能靠威权管制。人口压力的解决，只能靠经济手段、市场机制形成经济上的“隔离墙”，依靠市场的力量。一言以蔽之，人口压力的解决，人口调控目标的实现，应更多通过市场调节产业结构和产业规模来间接实现，最终，在区域进行合理功能定位的基础上，形成“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”的人口间接调控机制。