又一个财政“丰收年”的隐忧

包刚升

世界上没有一个国家可以长期维持财政增速远超经济增速的局面。

有一家公司2000年的营业额是89468万元，纳税13395万元。从2000年开始，该公司的营业额以每年10％的速度增长，而纳税以20％的速度增长。请问多少年以后，该公司的纳税等于其全部的营业额?

稍有经济常识的人会觉得，这是一道荒谬的算术题!世界上没有一家公司的纳税会等于营业额，理由很简单，这样的公司早就因为不堪税收的重负而宣布倒闭了。但是，为了让问题的逻辑更加清楚，不妨把这道算术题的答案做出来：大概是22年!

2000年，中国GDP为89468亿元，财政收入为13395亿元，此后10年间，按国家统计口径计算，GDP大约以年均(实际)9.9％的速度增长，而财政收入则以年均(名义)19.7％的速度增长。到2009年，中国财政收入高达68518亿元。最近国家税务总局公布的数据显示，2010年全国税收收入完成77390亿元，按照这一数据推算，2010年全国财政收入有望达到8.7万亿元，财政收入的名义增速预计将高达24％!

由此可见，前10年中，中国财政收入与GDP的增速关系并没有走出这道简单算术题的逻辑。如果财政收入远高于CDP增速的这个基本趋势长期不改变，前景堪忧。

财政高增长的内在逻辑

前10年中国不仅继续创造着“经济增长的奇迹”，也创造了“财政增长的奇迹”。从2000年到2009年，财政收入增长率最低的2009年也达到了11.7％，而增长率最高的2007年则达到惊人的32.4％，堪称“财政奇迹”。中国的财政收入缘何长期以远高于GDP的增速增长呢?

财政部、国家税务总局和国内学界对这个问题已有很多解释，总体上是几个因素。一是经济发展因素，在财政收入增速最高的2007年，财政部曾经解释道，“主要是通过经济的发展，把经济的规模搞大了，把经济的效益提高了”，从而实现了财政收入的高增长。财政收入会随着经济发展水涨船高，这一点容易理解，但为什么财政收入的增速会高于经济的增速呢?这里主要是利润因素和累进效应驱动，比如，前10年中企业所得税和个人所得税的平均增速均远高于GDP的增速。

二是结构变动因素。简单地说，当GDP中税率较高的部门增长速度超过税率较低的部门时，财政收入的增速也会超过GDP的增速。比如，第二、三产业的增长率远高于第一产业，进出口部门的增长率超过GDP，房地产业和房地产价格相对于GDP和物价水平增速更高，包括能源和金属在内的基础商品价格上涨，取消外资企业的所得税优惠，等等，都会对财政收入的高速增长产生结构性贡献。

三是税收征管因素。政府和学界的共识是，中国税收管理中存在着巨大的“征管空间”。在税制不改变的情况下，通过强化税收管理，可以提高有效征收率。财政部长謝旭人在2010年底的全国财政工作会议上认为，中国在“十一五”期间“财政收支规模不断扩大，国家财力进一步增强”，其中的一条经验就是“注重加强管理”，“建立健全管理制度和运行机制，运用现代管理方法和信息技术，发挥管理人员的积极作用……切实增强执行力，不断提高财政管理的效能”。财政收入高增长亦有强化税收征管的贡献。

除了以上三个主要因素，还有官员或学者关注通货膨胀、统计口径、政策调整、临时措施等因素对财政收入高增长的影响。

财政本质上是一种政府行为和公共治理现象。那么，财政收入高增长的驱动力又是什么呢?主要是三个因素。

一是税收刚性。税制一旦成为立法和政府工作准则，就容易延续下去。税收刚性，包括税种刚性、税率刚性及税收起征点刚性。总体上说，新增税种比消减税种更为常见，调高税率也比降低税率更为常见，而调高某些税种的起征点通常也比较困难。

二是政绩工程。人类公共治理的共同梦想是建立一个“少花钱多办事”的政府。邓小平在其《文选》的不同处指出，财政要“力求节约”，税收“要照顾人民的负担能力”。少花钱一个主要标志就是低税收。从这种施政理念出发，税收和财政收入不是越高越好，而是要维持在一个相对比较低的水平之上。但如今，税收和财政收入指标已经成为税务部门、财政管理部门甚至政府一把手的主要政绩指标。换句话说，财税高意味着政绩高。前10年中，国家财政的实际完成额在多个年份远远超过年初制定的预算目标。

三是预算冲动。以经济学家布坎南为代表的公共选择学派揭示了一个“预算扩张的铁律”：每个政府部门都有扩大其预算规模的天然冲动，这是人的理性使然。

综上所述，中国财政收入的暴增，经济和技术层面的分析只是直接原因，而更为深刻的原因则存在于政府管理和公共治理机制之中。

好与坏：标准的迷失?

美国马歇尔大法官曾经说：“征税的权力是事关毁灭的权力。”因此，财税连续高增长引发了热议：财政收入高增长到底好不好?一种观点认为，中国财政收入占GDP比重已经由1995年最低的接近10％上升到现在的20％。中国社会科学院发布的《中国财政政策报告2009／2010》认为，如果考虑到预算外收入和其他政府收费，2007年到2009年中国政府收入占GDP比重已高于30％，2009年宏观税负水平已经达到32.2％。因此，如果再以开立新税或过度强化征管方式继续推动财政收入的高增长，迟早会带来负面影响，比如，会对民间投资产生挤出效应，会降低对公民努力工作的激励效应，以及会压制内需的有效扩大。长期中，高税收会损害中国经济增长的速度与质量。

而另一种观点则认为，中国财政收入的高增长是正常的，是可以合理解释的；同时，中国财政收入占GDP比重，在全球范围内元论与发达国家比，还是与发展中国家比，都是偏低的。因此，仍然存在提高财政收入占GDP比重的空间。这样一来，财政收入的高增长就值得鼓励，其增速高于GDP增速，才能提高财政收入占GDP比重。这种观点的影响很大，跨国经验的比较和实实在在的数据似乎给这种观点以有力的支撑，但这种观点存在着严重的逻辑问题。

逻辑问题一：只注重国际横向比较，而忽视纵向考察。拿一个50岁的身体发福的中年人每日所需的脂肪摄入量，去比一个十二三岁正在长身体的青少年每日所需的脂肪摄入量，毫无意义，因为比较的标准本身就具有误导性。有人经常以经合组织(OECD)的30多个国家作为中国的参照。西方主要发达国家早在100年前就基本完成了工业革命，今天处于后工业社会的福利国家阶段。而中国是一个正处于工业化过程中的国家，不分青红皂白，照搬发达国家的财政数据，是缺少政治智慧的。这恰恰是最应该讲中国国情的地方。今日中国的最大国情是尚处在推进工业化的关键阶段。

有学者经常引用发达国家财政收支占CDP比重的数据，多数国家的平均值在40％到50％之间，而其中以瑞典、芬兰等国为最高，比重超过50％。按照这个标准，中国财政收入占GDP比重仍然偏低。但是，西欧和北美的主要发达国家在其工业化过程中时这一比重又是多少呢?一战之前的1913年，很多国家的这一比重都不到10％。经济学家坦齐和舒克内西特的统计显示，对17个OECD主要国家来说，1870年前后政府支出占GDP比重仅为10.7％，1913年比重也才达到12.7％。美国的数字则更低，1870年是7.3％，1913年是7.5％。

也就是说，主要发达国家在推动工业化的过程中，实行的都是低税收而不是高税收政策。另外，在发达国家中，也有美国这样财政收入占GDP比重相对较低的国家，低于30％。而中国社会科学院的报告认为，中国的宏观税负水平已经超过30％。这一比例高于美国，当然仍然低于英国。

逻辑问题二：只注重财政收入结构，而忽视财政支出结构。不少学者提到发达国家财政收入占GDP比重时，往往忽视其财政支出的结构。实际上，在这些国家，如何花钱跟财政收入的增长有着密切关系。在过去100年左右的时间里，发达国家财政收入占GDP比重实现了从10％上下到超过40％的增长，而其增长的最主要部分是用于社会福利支出。如今，整个发达国家的社会福利支出大概要占到整个财政收支的50％左右。换算一下，社会福利支出占GDP比重要超过20％。如果刨除社会福利的财政收支，多数发达国家仍然算不上高税收国家。

而对于今日中国来说，整个财政支出结构中，社会福利支出大约只占1／4，如果以全口径政府收入为基础，这一比重会更低，远低于发达国家的标准。这样一来，在不调整财政支出结构的情况下，如果再提高财政收入占GDP比重，会给后世子孙留下较大规模的“福利缺口”，其具体表现是：如果这一趋势不改变，尚未成为福利国家的中国很有可能会首先成为高税收国家，而当中国想要建设福利国家之时，可能会缺少足够的财政资源来支付新增的社会福利成本。在社会福利支出尚未到位的条件下，财政收入和支出的高增长容易给未来留下巨大的“福利缺口”。

逻辑问题三：只注重简单比较，而缺少经济分析。有学者还认为，即使以发展中国家作为参照，中国财政收入占GDP比重也低于发展中国家的中等水平。首先，这个观点往往只考虑到了财政部公布的财政收入占GDP比重，而没有考虑到高于30％的综合税负。其次，假使按财政统计口径计算，中国过去低于发展中国家的中等水平，这又意味着什么呢?难道这就意味着中国应该提高财政收入占GDP比重吗?首先要弄清楚的是：低于中等水平究竟是好，还是坏呢?这一观点没有任何经济分析的逻辑。按照这种看法，远超平均水平的中国GDP增长率是否也要降下来，向发展中国家的中等水平看齐呢?相反，主张相反观点的经济学者可能会在中國过去财政收入占GDP比重偏低与经济增长率较高之间建立联系。经济学家克里斯丁·罗默等人2007年的研究证实，税收增加对GDP产生了持续而巨大的消极影响——GDP中的税收增加1％会引起GDP产出下降2％至3％。

呼吁实质性减税

如果说国际经验仍然是中国制定财政政策的重要参考，那么，迄今为止发达国家的实践揭示了三条重要的财政经验：

第一，世界没有一个以市场化方式完成工业化的大国在其工业化过程中是实施高税收政策的。西欧和北美的主要大国在基本完成工业化之时，财政收入占GDP比重通常仅为10％左右。这些国家是在经济发展达到较高水平之后才实施高税收政策的。

第二，发达国家的财政形态在从低税收向高税收转型的过程中，新增税收的去向主要用于建设福利国家。社会福利支出的增加，占了过去100年这些国家新增财政收入的主要部分。换句话说，发达国家提高财政收入占GDP比重，对应的是建设福利国家。

第三，尽管低税收与高增长没有绝对的一一对应关系，但世界主要发达国家的历史经验显示，低税收通常意味着高增长，高税收通常意味着低增长。如今高税收、高福利的发达国家面临的低增长、高失业率以及公共债务危机，都昭示着这种财政选择并非审慎而深谋远虑的做法。相反，发达国家不得不重新思考经济学鼻祖亚当·斯密倡导的“低税收”和“收支平衡”的古典财政教义。

一道简单算术题证明了财政收入高增长的不可持续性。如果任由财政收入的增速超过GDP的增速，一定会在不久的将来看到这一政策的不利后果。世界上没有一个国家可以长期维持财政增速远超经济增速的局面。只有领导层高瞻远瞩，着眼未来，克服税收刚性难题、破除财税政绩工程和抑制政府部门预算冲动，才能扭转财政收入过快增长的局面。逻辑上不可持续的事情如果还没有转化为眼前的危机，主要理由是时间还不够长，须加以警惕。