预算变法掣肘

邢少文

作为规范国家公共财政收支的一部根本大法，《预算法》的修订历程曲折，充满争议，在时间上—再拖延，凸显当前改革的复杂性和难度。

2010年“两会”期间，就曾传出关于《预算法》进行新一轮修改讨论的消息，这部法律的修订曾经列入两届全国人大立法五年规划，但目前来看，何时出台仍然是个未知数。

“2010年版修改草案3次被拒绝上全国人大常委会预审，按时间上来算，要上全国‘两会审议，最早也要到2012年‘两会了。”一位受访专家对本刊记者说。

作为规范国家公共财政收支的一部根本大法，《预算法》的修订历程曲折，充满争议，在时间上一再拖延，凸显当前改革的复杂性和难度。

修改争议

对1994年出台的《预算法》进行修订是久议之题，法律滞后于现实已是共识。

“毕竟原《预算法》通过之时还是市场经济初创时期。现在，公共财政改革已经从最初的构建框架到现在的完善公共财政体制，无论从实践，还是从理论来看，《预算法》的修改已是势在必行。政府预算编制、执行、监督等的一些实践和改革意图，也需要在《预算法》中得到体现。”中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇接受记者采访时说，其多次参与《预算法》修改讨论。

中国真正意义上的公共财政预算改革是从1999年开始的，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，多年来财政预算出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。

《预算法》启动修改讨论是2004年，其后曾多次进行讨论，2007年亦曾有过一次未果的修改版，而最新一版的修改草案则是2010年由全国人大和财政部共同完成的。

对于修改草案迟迟没有提交人大常委会预审的原因，“一方面与国务院的强力介入有关，国务院法制办2010年主动召开一系列的会议，论证现行《预算法》的修改。一方面人大常委会的积极性也有问题。”一位受访专家表示。

据了解，最新版草案征求意见稿维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。

从“公共财政”的角度出发，《预算法》是对政府收入和支出的权力进行约束的一部法律，但目前在有关的人大权力调整上，变动并不大。比如预算调整权限问题，政府部门倾向于较大的调整权，须经人大批准的调整层次比较高。在违反《预算法》的惩罚上，修改草案也并没有做出明确规定。

而关于预算公开，原法并无相关规定，而在修改草案中虽提出公开，但规定“预算公开的具体内容由国务院规定”，这都无疑体现了权力之间的拉锯。

修改过程中有部门利益的掣肘。“如教育、农业等部门法律法规有法定支出的提法，但从中国和各国的实践来看，法定支出的规定应该休矣。这与《预算法》规定是相抵触的，但由于涉及太多部门利益，这恐怕还很难在《预算法》修订中得到体现。”杨志勇说。

央地权力调整

现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。该法同时规定，中央和地方实行分税制，各级预算应做到收支平衡。

这些规定都与目前的财政管理体制存在诸多的不适应之处。1994年分税制之后，中央和地方财权和事权分配上的不统一成为一大问题，土地财政的依赖、非税收入、地方隐性债务等问题也伴随相生。与现时的“省管县”等财政管理体制改革方向也不适应，分税制的规定也仅限于中央与省级政府之间，在省之内，又普遍财权上移，事权下沉，基层政府的财政收支状况难以平衡。

“过多的财政级次、财力层层集中的结果，导致了基层财政的困难。”杨志勇指出。基层财政的困难结果是地方举债盛行，但受限于现行《预算法》规定，这些债务都没有进人预算编制和监督的范畴。

这也是目前《预算法》难以进行大修的一个局限，中央和地方事权和财权的划分尚不清晰，中央与地方的分配关系尚未理顺。对此，《预算法》草案规定为：各级政府之间应当建立支出责任与财力保障相匹配的财政管理体制。但具体规定却不明确。

为平衡地区财政支出，一般采取转移支付的方式，这也导致在地方政府预算中经常出现混乱情况，专项支出多，一般转移支付少。这样一来，地方预算收入所包括的不仅是本级收入和下级上解，还有很大一块“蛋糕”是上级的补助。

近些年来，上级政府通过转移支付和启动内需政策的实施，地方政府得到的补助资金越来越多，造成财政体制存在中央和省专项补助过多、一般转移支付比例偏小问题，实际上造成年终决算数字远大于年初预算的，也主要是专项补助。在中国，则出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等突出问题。

2010年中央对地方转移支付预算中，专项转移支付占全部转移支付比例的52％。按照现行法规，政府只要笼而统之地向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外。

因此，“很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案，和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差，有的地方预算占决算的比重不到50％。”安徽歙县人大常委会办公室的凌朝晖指出。

这种现象极大地损害了预算法的严肃性，削弱了年初预算编制的科学性和完整性，并不符合全口径预算的方向，也使得人大的监督很难到位。

但显然，这些涉及中央与地方权力和利益调整的不合理之处在《预算法》的修改中，也面临着权力拉锯，据悉，在修改草案中，规定了转移支付制度的具体实施由国务院决定。而关于地方政府发债、举债额度不仅要报本级人大批准，还要报国务院批准。

地方试验难促法律修改

多年来，虽然《预算法》的修改一直踟蹰不前，但在地方，预算改革的试验一直也在进行，在地方预算改革的过程中，许多做法已然突破了现行《预算法》，但这些改革经验目前仍然没能促进《预算法》的实质修改，不能不说是一大遗憾。

在预算公开方面，广州市财政局的预算公开、四川省巴州区白庙乡的账务公开，都得到了良好的社会反响。而在河北、河南、上海等地预算实验中的民主恳谈会、提升人大代表权力的做法，也是突破。

在上海闵行，在政府编制预算时，不仅区人大财经工委提前介入预算编制，组织预算项目听证会，对政府预算安排草案进行评审，区政府也会邀请人大代表对一些实事工程和建设项目进行评审和筛选，并将人大代表的一些建议吸纳到预算中。而且，10名人大代表就可以提出预算修正案。不过，闵行的人大代表尚未将这一权力付诸实施。

在浙江温岭新河镇，自2006年开始，5名以上人大代表联名就可以提出预算修正案，修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代会上，共提交了24份“预算修正议案”，其中有3份“预算修正议案”获得通过。

此前，湖北、山西、云南、海南、广东、河北等省份，通过地方立法，明确了人大具有预算修正权。近些年，广东省人大代表经常将这一权利付诸实施。

但让人遗憾的是，这些做法目前在《预算法》修订过程中，没有得到充分借鉴和体现。

“受制于财事权分配的限制，目前地方的试验都面临着上位约束的问题，预算改革必须是自上而下，这也是地方试验没有推动《预算法》修改的一个问题。”天津财经大学教授李炜光说。

“一些预算改革的实践做法，也很难充分吸收到《预算法》中去。毕竟预算涉及的不仅仅是一个财政问题，还是政治问题。”杨志勇则指出。