以法律权威保障中央权威

邓聿文

全国人大常委会委员长吴邦国4月22日在十一届人大常委会第二十次会议闭幕会上有关深入开展法制宣传教育的讲话中指出，老百姓反映强烈的食品安全、征地拆迁、环境保护等方面的突出问题，并不是无法可依，也不能说领导干部和公职人员完全不知法，关键是在实际工作中不按法律办事、另搞一套，使得本来可以预防和化解的矛盾酿成了大问题。以国家最高立法和权力机构领导人的身份，吴邦国在国家的议事堂说出这番话，可见这一问题已到了很严重的地步。

“不按法律办事、另搞一套”，笔者理解指的是法律的权威性不足。由于法律是由国家的立法机关颁布的，法律的威信不足实际也就是中央权威的不足。这是一个问题的两面。

法律权威不足的原因

严格而言，法律权威的不足和中央权威的流失并不是一个新问题。法律在中国历史上似乎就没有树立过威信，因为我们没有过以法治国、以法治权的历史，统治者的权力就是法律，对统治者及其治理集团——官僚群体来说，权法本为一体。改革开放后，法律的作用得到空前重视，单由国家最高立法机关制定的全国性法律就出台了几百部，前不久吴邦国委员长还正式宣告有中国特色的社会主义法律体系基本形成。但是，就法律在社会生活中发挥的真实作用而言，虽有所加强，其权威性却还远远不如领导的批示，领导干部中知法犯法、徇私枉法、执法不严、违法不纠的现象还相当普遍。对此，可从以下几方面来分析。

其一，法律本身的公正性不足。法是用来限制权力、治理社会的，所以，对法的首要要求是必须公正。如果法律的价值取向出现偏差，对某类人有利，对另一类人不利，那么，人们内心就很难信服法律，法也就难以在全社会建立其足够的威信。

法的公正性不足问题可能是由部门立法造成的，也可能与法的制定过程过于仓促有关。前者如《反垄断法》，在其起草过程中，国家发改委、工商总局和商务部三部委争夺立法起草权，致使该法数易其稿，长达10几年出不来，也影响到法的公正性，如对行政垄断的规制就语焉不详。“部门立法”是中国立法的通病，主要是指把涉及某个部门的法律或法规的起草工作委托给有关部门来做。由于存在部门偏好，每个政府部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化，并通过“立法”的形式来确定自己行为的正当性，造成法律实施中的彼此冲突和“打架”。另外，由于转型时期很多经济和社会活动有待法律去规范，法律制定过程中的仓促也是一个常见现象。尤其是前期颁布的一些法律，从立法动议到调研、起草再到人大表决通过，整个过程时间很短，没有精心打磨，从而使得法律条文只是一些原则性规定，缺乏可操作性，以致出台后不能据此执法，沦为“花瓶”，中看不中用。

其二，政府习惯以红头文件、政策及内部规定之类管理社会，并作为执法依据。宽泛意义上的法律既包括正式的法律，也包括政府的文件、政策、条例、规章等，可以把前者称为“大法”，后者称为“小法”。中国由于缺乏法治传统，长期以来，从上到下，都习惯于以自己制定的内部之“法”管理社会。这在拆迁中表现得尤其明显。对拆迁来说，国家的“大法”《物权法》其法律效用抵不过国务院的《拆迁条例》，国务院的《拆迁条例》（现改为《征收条例》）又比不过地方各自制定的拆迁办法。为什么？因为即使国务院的条例，也没有赋予地方强拆的权力，相反，早在2004年，国务院就出台规定，严格禁止强制拆迁、暴力拆迁等行为。但对地方来说，用自己制定的办法作为拆迁的执法依据，则方便多了。

个中原因，与上文提及的法律条文的过于原则和笼统有关。由于法律不具操作和执行性，造成其出台后，往往要由相关部门来制定实施办法、实施细则或司法解释。许多法律的实施细则都已超过法律本身。如《反垄断法》有多达40余个配套规则；《民法通则》共156条，而实施细则多达200条；《民事诉讼法》共270条，司法解释多达320条。表面看起来，有了实施细则、司法解释，法律具体、明确了，但同时也在很大程度上把法律架空了。因为这种对法律的细化和再解释，在中国的语境下易为官员自由裁量权的行使打开方便之门。现代社会和市场经济的复杂，需要赋予政府和官员一定的自由裁量权，使管理有一定的弹性。但如果权力得不到有效约束，而法律本身缺乏公正性，那么，官员就极易滥用自由裁量权，为自己的种种违法行为披上“合法”外衣。比如，最近湖南株洲市荷塘区法院对被拆迁户汪家正一家“依法”进行的所谓司法强拆，导致汪不惜以自焚来抗争。

其三，也是最重要的，是国家政治生活中权大于法的现象还很盛行。前贵州省委书记刘方仁在受审时说过这样一段话：“原来我作为一个省委书记，以为什么都懂，但通过这次法庭审理才发现，我其实是个法盲。我现在非常懊悔，曾经作为一个省委书记，我却不懂法。在民主法制国家，省委书记不懂法，这是很大的问题。”刘的话有一定的代表性。不管是真是假，一个主掌地方的大员不懂“法”，原因只能解释为是他不屑于懂法。也就是说，在“我”的地盘里，“我”的意志和权力就是“法”。

的确，在不少领导干部眼里，遵纪守法、循规蹈矩是无能的表现，唯我独尊、一言九鼎方能显示出个人的权威来。尤其是一些地方和单位的“一把手”，骨子里就有鄙法意识，当法有助于“我”的权力使用时，还能撑着一个“法”的门面；当法碍手碍脚，对“我”权力的运用有约束时，就将法撇在一旁。这种对法的实用主义态度，使得法律沦为官员权力和意志的奴婢。从实际看，制约官员的行政法律、规章较为抽象，规范性和操作性都较差，特别是习惯于以部门文件来约束和监督权力运行，对官员的处罚经常是以党纪政纪、行政处罚、纪律处分代替法律制裁，而且标准也因人而异、因事而异，威慑性明显不足，这也部分造就了官员的“以权代法”、“以权欺法”、“以权害法”。而“无法无天”的后果，就是公民的权益受到损害，像一再出现的跨省追捕举报人、公职人员停职停薪做亲属的动迁工作、政府部门禁止农民工上访讨薪等就是这种权大于法的产物。

法律权威不足也就是中央权威不足

上述法律权威的不足，也可以看作中央权威的不足。因为中国是一个中央集权的单一制国家，在中央与地方关系的处理上，我们一向强调中央负责制定全国性的法律和政策，地方必须执行中央的决策。

历史上，中央政府的权威起起落落，一般在王朝兴起的时候中央的权威很强，王朝进入中后期，中央的权威就大大衰落。改革开放以来，中央与地方的关系发生了若干不同于改革前乃至过往历史的新变化，但一个日益明显的趋势是，中央的权威受到了来自地方的挑战。从理论而言，对于中国这样一个强调中央权威的单一制国家，地方主义的活动空间有限。实际情形却是，中国的地方主义比许多实行联邦制的国家都要严重得多，以致中央与地方的关系日益显得不协调。民间曾有顺口溜，对此作了生动和形象的诠释：“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人。”教育部副部长张保庆在退休后，也感慨道，“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。”这就是曾经引起关注的“中央政令出不了中南海”之说。

造成中央政令执行不力和地方利益尾大不掉的原因很多，包括地方的“块头”太大，客观上使得中央管理起来困难；政府的层级过多，链条过长，利益矛盾自然也多；政府的职能本身混乱，似乎什么都管，什么又都管不到位，或者有利的中央地方抢着管，没利的中央地方都甩包袱等；但根本原因是在改革开放后，放权分利的实施，特别是市场经济的发展，使得地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，并由此拥有了自己独立的利益，其与中央不再是单纯的上下级关系，而是变成了两个不同的利益主体。这在大大强化和提高地方政府作为制度创新主体的地位，使地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机的同时，也开始有能力与中央进行博弈，并有实现独立利益最大化的冲动。

以房地产领域的宏观调控为例，虽然这些年中央三令五申，出台多项政策和措施稳定和抑制房价，但一些地方政府就是不听，阳奉阴违，屡屡将中央的政策消弭于无形。比如，对保障房的建设，中央在土地方面有明确的要求，但几乎所有的省市，在前几年都没有完成保障房的建设任务，少数地方竟然连经适房和廉租房的制度都未建立起来。相反，把原用于保障房建设的土地，去开发商品房。这几年国土部就曝光了一批这样的违法案件，县、乡两级政府动辄就能把成百上千甚至过万亩的土地批准出让给用地单位或个人，大大超出了土地法规定的批准权限。类似情况还出现在清理党政干部入股煤矿以及环保执法检查等方面。当地方政府获得了发展工业化、城市化的自主权，具有扩张财产收益的明确动机和行为，挑战中央的权威也就是迟早的事情。

用法律权威保障中央权威

立法的目的在于实施，如果法律得不到严格执行，不仅会影响法律的效力和权威，如上所述，也将影响到中央与地方关系的处理，而中央权威的流失，又进一步直接关系到国家的政治稳定和整个社会的协调发展。所以，要解决法律权威和中央权威不足的问题，从法的角度说，以下几点至关重要：

首先，要强化规制政府行为的立法。改革开放以来，尽管我们制定了很多法律，但对规范政府管理行为的立法还远远不能适应形势的发展需要，突出表现在反映公民基本权利和体现权力制约机制的宪法、民法不发达，甚至落后，而以禁止性规范为主要内容的刑法体系却非常健全。要依法治国，前提是必须依法治权。而要依法治权，就必须将党委政府管理社会的职能和决策纳入立法的范围，用法律规范党委政府行政执法的行为，建立法律对权力的有效制约机制，使党委政府的行政决策有法可依，避免政令和决策的随意性。

其次，对权力的监督功能要法制化。虽然在形式上，我们的法律监督体系比较完善，但监督必须落到实处才能有效。所以，需要对国家权力机关、行政机关、人民群众、新闻舆论等监督主体实施监督的范围、监督的方式、监督的内容、监督的职责义务等，通过国家立法的形式，使之具体化、制度化，以增强监督实施的可操作性，使这些监督职能从抽象的一般性规定中走出来，变成实实在在的法律规定的权利义务。

再次，民主要制度化、法律化。必须把民主纳入法制轨道，通过国家立法对民主的方式方法用法律的形式固定下来，使民主制度化、法律化，包括制定一系列的条例、规章和法律，保障民众对公共事务和社会生活的民主参与和管理，从而将政府的权力运作严密控制在法律规范的范围内。

法律只有公正才能服人。必须将“部门立法”变为“开门立法”，让民众特别是法律相对人广泛参与立法，同时加强人大对立法过程的主导，以消除立法中的部门现象。进一步清理行政机关制定的彰显政府权力、损害民众权利，不符合市场经济要求的大量内部之“法”。

市场经济条件下，要使中央与地方关系朝着一个理性化、制度化的方向发展，必须把它建立在法治的基础上，合理界定两者的权利和义务。只有这样，才能形成一种以法为基础的、稳定的、富有弹性的机制，既发挥地方的积极性，同时又不损害中央的权威和市场的统一。

总之，通过上述制度建设，必须使法律被信仰，才能真正深入人心，最大程度遏制住不按法律办事、另搞一套的做法，从而实现法律权威和中央权威的统一。