遥感监测技术在土地利用监管中的作用分析

■ 宫 文/周进生

（ 1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院, 北京 100083; 2.中国地质大学(北京)地质调查研究院, 北京 100083）

遥感监测技术在土地利用监管中的作用分析

■ 宫 文1/周进生2

（ 1.中国地质大学(北京)土地科学技术学院, 北京 100083; 2.中国地质大学(北京)地质调查研究院, 北京 100083）

空间遥感已成为我国重要的国土资源调查监测手段，遥感监测技术具有精度高、现势性强、弥补人为性偏差等优点。基于遥感的土地利用动态监测方法在土地利用监管中起到保证土地规划执行力度、严格土地批后监管和加强地类管理的作用，尤其在经济效益方面，能有效避免由于违法违规用地所造成的经济损失。

遥感；土地监管；经济效益

随着工业化、城镇化的加速发展，我国人地矛盾日益加大，土地违法违规问题十分严重，成为长期困扰我国可持续发展的突出问题。一些地方政府在城市建设中过多地考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本的资源要素参与了市场配置，期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。

自新一轮的国土资源大调查以来，我国的遥感对地观测技术获得了快速的发展，空间遥感已成为重要的国土资源调查监测手段，为国土资源管理工作的现代化提供了巨大支撑。遥感技术的发展，为“天上看、地上查、网上管”的国土资源天地一体化监管体制的建立提供了保障，对违规用地起到了警示作用，也加大了违规用地监管查处的力度，有效地减少了经济损失。本文通过对遥感监测技术在土地利用监管工作中的作用以及经济效益的分析，以期为推动建立遥感监测长效机制尽绵薄之力。

1 土地利用监测方法

我国土地利用监测的传统方法有土地利用现状调查和变更调查等，主要通过实地调查了解土地实际利用情况，一直以来都被广泛应用。随着土地利用变化日趋频繁，利用常规传统的监测手段难以满足快速准确监测土地资源变化的要求，基于遥感的土地利用动态监测方法得到广泛运用。

1.1 土地利用现状调查

我国20世纪80年代初期就已开展全国土地概查，1984年起，开展了 “全国第一次土地利用现状调查”，利用传统土地利用现状调查方法，分县全面查清了我国土地的类型、数量、质量、分布、利用状况并作出科学评价，为制定国民经济计划和有关政策，进行农业区划、土地利用规划、建立土地调查、土地统计、土地登记制度以及土地基础信息系统等提供了科学依据。之后每年开展的土地利用变更调查及时客观地掌握了全国土地利用变化状况，为实施严格的耕地保护制度以及全面落实运用土地政策参与国民经济宏观调控职能提供了数据支持。

1.2 土地利用动态遥感监测

土地利用动态遥感监测，是以土地变更调查的数据及图件为基础，运用遥感图像处理与识别技术，从遥感图像上提取变化信息，从而达到对耕地及建设用地等土地利用变化情况定期监测的目的。与其他监测手段相比，遥感监测具有速度快、精度高、范围广等特点。自1999年开始的新一轮国土资源大调查至今，建立了在充分利用3S以及地面调查和计算机网络通讯等技术手段基础上的土地利用动态遥感监测体系，进行了连续、多周期、多目标的遥感监测，实现了对重点地区、特定目标土地利用状况的快速监测。

遥感监测技术的优点有：

(1)监测成果具有精度高、现势性强、可视化程度高、客观反映现状、检索查询便捷等优点，体现了客观性、及时性，弥补了人工巡查的时间与人力不足的缺陷。

(2)克服了常规巡查的人为性偏差，实现了优势互补，扩大监管的广度和深度，实现了对违法违规用地早发现、早报告、早制止、早纠正的快速反应。

2 土地利用遥感监测效益分析

2.1 遥感监测在土地管理中的作用

以往每年开展一次的土地利用变更调查，不能及时反映地区土地利用现势数据。土地利用动态遥感监测符合国土资源部要求的“天上看、地上查、网上管”技术监管和“月清季累”的管理思路，将年度一次性变更调查分解到季度，快速及时地掌握土地利用情况变更的现状，加强了对土地利用情况的监管。

2.1.1 保证了规划的有效执行

通过规划实施动态遥感监测，可以对规划实施情况进行监督检查，包括监测未经批准的建设工程及检查规划批准项目的落实情况，如规划项目的完成情况、建设用地的位置、界线、内容等是否与“两证一书”上有关图纸一致，等等。这对地方政府在规划实施和执行力度上起到了非常有效的震慑作用，有效地促进了地方政府加大对规划的执行力度。

2.1.2 严格了土地利用的批后监管

通过周期性地对出让以及征收土地进行动态监测，向土地执法部门提供出让土地的开发建设情况以及征收土地的利用结构和储备情况，作为判定是否违规的依据，有效地加强了土地的批后监管和用途管制。

2.1.3 加强地类管理

随着经济发展步伐的加快，农用地转为非农建设用地的需求不断增大，各地非法占用农用地的现象时有发生，大量耕地闲置撂荒，经过几年的基础设施建设成功“变型”为建设用地的行为也是屡禁不止。利用土地利用动态监测可及时发现农用地违规利用行为，在保护农用地的同时，也减少了地方政府的经济损失。

2.2 遥感监测在土地管理中的经济效益分析

我国耕地面积逐年减少，建设占用耕地是耕地减少的一个重要原因，大批开发区非法圈地，盲目建设占用耕地，“征而不开”、“开而不发”，造成大量耕地闲置撂荒。随着我国土地政策的严格落实，占用耕地搞建设已经越来越难；而闲置的荒地比较容易被批准变更用途。在这种情况下，一些地方政府甚至故意让一些能够复耕的土地荒废，以期实现荒地的“变现能力”。我们以某地2008年土地利用遥感监测执法数据为例，分析遥感监测执法经济效益。

利用卫星遥感影像共发现违规用地图斑67个，共计1050.43亩，主要违规用地类型为规划的农用地和建设用地，实际用于工业用地和仓储用地等。违规占用农用地的各图斑其处罚决定为拆除，已申请法院强制执行。通过土地利用遥感监测被查处的违规用地要根据有关法律规定恢复成原用地类型，假设由农用地闲置为荒地再恢复为农用地的过程为8年，分为三个阶段，(1)由农地闲置为荒地，以2年为限；(2)基础设施建设（“七通一平”或“三通一平”）投资成本，从开始建设到收益见效至少需要4年，计算投入损失。(3)土地恢复，土地整理复垦，土地复耕，以2年为限，计算投入损失。此外，计算8年期间农用地产值损失；根据《2008年中国统计年鉴》的数据，计算出某地2008年单位农地产值为1131.85元/亩；以政府对基础设施资金投入能力来看，在我国一亩土地“三通一平”的开发成本通常不下10万元，而做到“七通一平”或“九通一平”的成本会接近20万元，全国土地开发整理补充耕地平均成本约121500元/公顷（8100元/亩）。假设某地基础设施投资成本为20万元/亩，土地复耕平均成本为8100元/亩，根据以下测算公式，可以计算出某地已查处违规用地的经济损失。如表1所示。

表1 某地2008年违规用地经济损失

测算公式：

农用地总产值(N) ＝单位农地年平均产值（元／亩）×年数

基础设施建设投资成本（J）＝单位面积基础设施建设投资成本（万元／亩）×违规用地面积×年数

土地复耕成本（T）＝单位面积土地复耕平均成本（元／亩）×违规用地面积×年数

经济损失（M）=基础设施建设投资成本(J)+土地复耕成本(T)+农用地总产值(N)

由表1看出2008年某地违规农用地图斑数为40个，图斑总面积为655.66亩。经济损失总值(M)为14236.9万元，其中农用地产值总损失(N)为592.7万元，占总损失的4.2%；“七通一平”基础设施建设经济损失(J)为13113.2万元，占总损失的92.1%；土地复耕损失(T)为531.1万元，占总损失的3.7%。被查处违法用地导致所受的经济损失，虽然远远比不上土地招商引资所得到的经济效益，但我们要以发展的角度看待土地利用的问题，高度重视土地利用动态遥感监测的检查力度，要最大程度地发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，坚持开发和保护相结合，切实保护好耕地，避免无谓的经济损失，实现可持续发展。

3 结论

综上所述，土地利用动态遥感监测体系在土地管理及土地督察中的作用明显且意义重大，在对土地规划的执行力度、土地批后监管和地类管理上都扮演着至关重要的角色，尤其在经济效益方面，能有效减少由于违法违规用地所造成的经济损失。国家级土地利用遥感监测体系基本形成意味着在今后若干年内，将大规模采用高分辨率遥感数据，每年一度对全国重点城市及重要经济区（带）实施土地利用变化动态遥感监测，一些重要的地区还将开展现状监测。与此同时，地方上也可根据自己的需要进行遥感监测，甚至建立自己的土地利用遥感监测体系，因此在不远的将来必然会掀起一个应用遥感技术的热潮。国土资源部将进一步扩大监测范围，探索、拓展新的应用领域，充分利用新技术，全面提升国土资源管理科技水平。

[1]李轩宇,周卫军,黄利红,等.基于RS的土地利用动态监测方法和应用[J].经济地理,2008,28(4):671-673.

[2]张银辉,赵庚星.试论土地利用遥感动态监测技术方法[J].国土资源科技管理,2001,18(3):15-18.

[3]王万茂,黄贤金.中国大陆农地价格区划和农地估价[J].自然资源,1997(4):1-8.

[4]张全景,欧名豪,王万茂.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究[J].中国土地科学,2008,22(9):8-13.

[5]王家庭,张换兆,王淑莉.我国农地管理的主体行为与博弈分析[J].公共管理学报,2009,6(1):74-83.

[6]韩昊英,党安荣,吴次芳,等.基于遥感影像的北京市城市规划区内农用地控制成效分析[J].中国土地科学,2009,23(5):59-64.

[7]肖靖,于伟,魏娜,等.基于R S和G I S技术的常熟市土地利用动态变化研究[J].安徽农业科学,2007,35(31):10150-10154.

F301.24；P273

B

1672-6995(2011)05-0049-02

2011-02-28

宫文（1986-），女，山东省青岛市人，中国地质大学（北京）硕士研究生，主要研究方向为土地资源管理。