顶层设计,基层做起

章文 申妙

顶层设计没有搞好，地方很可能就是小打小闹，不解决根本问题

2011年全国两会大幕落下，有些地方值得回味。一个工程学术语——“顶层设计”，正成为中国政治领域的新名词。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下称《建议》）中第一次使用该词，当时的表述是“重视改革顶层设计和总体规划”，在其后的中央经济工作会议上，又明确提出了加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。

《建议》的主要起草者之一、中共中央财经领导小组办公室副主任刘鹤很看重这个提法，“‘顶层设计指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才谈得上其他。”

此次两会上，虽然诸多代表委员都认同，加强改革“顶层设计”是现阶段中国解决错综复杂矛盾的重要路径，但大家更关心的是，“顶层设计”如何从一个政治新名词变成渗透到各个领域中的实际行动，转化为基层动力。

长期研究政治体制改革的专家、国家行政学院科研部主任许耀桐教授近日在接受《中国新闻周刊》专访时，对“顶层设计”的内涵以及它对中国改革的意义，进行了详细的解读。

中国新闻周刊：看到“顶层设计”这个词，你当时有什么想法？

许耀桐：这是中央第一次提出这个说法。十七届五中全会公报出来后，我就去查资料。发现这个词最早用于工程技术行业，比如大的水电、核电工程，后来从自然科学领域移植到社会科学领域，用于我们的改革事业，需要一个“顶层设计”。它的英文是“top-down”，就是从最高层开始，站在一个战略制高点，弄清楚要实现的目标后，一层一层去设计好。

当代社会，我们看待任何事物都要有系统的观点，社会领域也是这样，尤其改革更是一个系统工程，因此将这个自然科学的理念移植到社会科学领域是完全说得通的，是一个很好的借鉴。这其实是一个决策的问题。人类社会的管理活动需要决策，在早期农耕时代，社会决策的常态可能是个别决策、感性决策、经验决策，进入工业社会后，社会更加复杂，决策慢慢过渡到理性决策、科学决策、集体决策。这就需要很多现代技术性的手段，比如我们需要有智库，有一帮人专门收集信息，然后进行推导、推理，大家集体讨论，有时需要先试验，到最后还需要有反馈，不断修正等等。

“顶层设计”是决策学领域的东西，中央提出这个，其意义在于更强调了在科学发展时代要进行科学决策，“顶层设计”是科学决策的表现形态之一。

中国新闻周刊：要说“科学决策”，我们可是提倡很多年了的。

许耀桐：改革开放以前，是一把手决策，毛泽东一个人拍板；如果有科学决策、集体讨论，文化大革命也不可能搞那么长时间。虽说我们现在已进入科学决策时代，但有些领导还是“一把手”决策。在一些地方上，还有不少“三拍干部”，要政绩，突发奇想“拍脑袋决策”，遇到质疑，就“拍胸脯保证”，最后出事就“拍屁股走人”。

中国新闻周刊：我们以官员财产公开为例来说，每年两会都在提，今年也不例外。最近几年也有一些地方，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳等地都有各自的探索，但是至今未见成功的完整范例，地方政府创新的很多宝贵努力，往往人走政息。上面没有动，只有地方局部在动，走着走着就走不动了。这是否就是因为我们的顶层设计没有搞好？

许耀桐：对，这些案例，就是因为我们总体上没有设计好。官员财产申报，并不是地方上的事，当然要纳入顶层设计。我们不排斥从基层发源，提出好的思路，但考虑到现在是系统化时代，一方面系统各方面都重要，都有联系，但另一方面，能够决定系统的是中枢，是高层。顶层设计、中枢设计没有搞好，地方很可能就是小打小闹，不解决根本问题。

我有一个说法，“顶层设计，基层做起”，顶层把整个事情考虑清楚，底下开始做，就如建房子，是需要从地基开始，慢慢往上。

中国新闻周刊：不过，国外一些地方在官员财产公开上是“顶层设计，顶层做起”，比如俄罗斯，就是总统梅德韦杰夫和总理普京等高官率先公开个人及家庭财产的。

许耀桐：这样说有道理，“顶层设计，顶层做起”我不反对，也是一种选项。但目前中国的现实是，有些人愿意晒，但大部分不愿意晒。现在从基层做起，不失为一种现实可行的选择，从县长、县委书记，市长、市委书记，省长、省委书记一步一步地推进官员财产公开，到一定程度，高层也就自然会跟上。

中国新闻周刊：像上面探讨官员财产公开一样，地方创新的精神是很可贵，但如果不纳入“顶层设计”，就有可能变成小打小闹，难成气候。

许耀桐：邓小平讲人民群众的创造性时，（大概意思是，说我们很多改革的点子都来自老百姓）但现在问题是，有老百姓的创新，还需要领导支持。如果老百姓有积极性，你不去发现它，不去肯定它，不去发展、巩固它，就会自生自灭了。

当年联产责任承包制，安徽小岗村的创新，如果没有万里的支持，能够行吗？

就官员财产申报来说，国外制度已经比较成熟，屡试不爽，贪污腐败少多了，我们拿过来用就是了，这其实不需要什么“顶层设计”了。

我是学政治学的，我认为“顶层设计”指向更宏观的，比如我们有四大改革：政治体制改革、经济体制改革、文化体制改革、社会体制改革——每一个都是一个“顶层设计”，四大块上面还有一个整体。

中国新闻周刊：你曾说过政治改革要避免单一性、多级性、高层性、浅显性，这怎么理解？

许耀桐：这是我在一篇文章中提出的，关于政治体制改革突破口，是很热门的一个话题，最早提出以干部人事制度改革为突破口，成效不是很好；之后提党政分开也不行；后来搞人大制度改革、财政预算公开、党内民主等等，似乎都不太奏效。

我对这些进行分析，发现存在以下问题：一个就是单一性，这些提法都是单一方向，单兵突进，在一定程度上奏效，但突破后，系统其它部分跟不上，效果就会很差。第二是多级性，就是选个突破口，全面开花，也就是我们所说的激进改革。激进改革就是不管三七二十一，全部都动起来。这种改法也有获得成功的，比如欧洲18世纪资产阶级革命，国家规模比较小，矛盾不尖锐。但这放在我们国家是不行的，我们国家那么大，情况复杂，全面开花就会乱套，前苏联就是这样。高层性就是一下子从高层开始，阻力巨大。还有一个是浅显性，没有抓住主要矛盾。

为了避免这些情况，我提出“县域改革”，不是单一性，党政、人大等同时改，是一个系统性改革；不是多级性，就是县一个层级；不涉及高层；也绝对不浅，麻雀虽小，五脏俱全。

中国新闻周刊：但是搞“县域改革”搞错了，会有风险的。所以很多地方也不愿动。

许耀桐：基层创新总是难免有缺陷，不能随意打板子。地方有积极性，中央要肯定，要积极推广，列入议事日程。“顶层设计”，必须有先见性，从整体上把握，分步实施，而且一步一步都很及时。我们现实生活中，群众包括各级官员其实都很有智慧，他们评价某个中央文件好，就是出来晚了一些，只有扼腕长叹。

中国新闻周刊：温家宝总理在十一届全国人大四次会议举行的记者会上表示，改革是历史永恒的主题。政治体制改革与经济体制改革应该协调推进，这是因为世界上一切事物不会是亘古不变的。只有不断地改革，党和国家才会充满生机和活力。你怎么看？

许耀桐：不是有个理论叫“改良和革命赛跑”吗，改良太慢，革命就跑前面去了。在改革、稳定和发展的关系上，我们应该辩证地看。没有稳定，无法聚精会神搞建设；没有改革，必然会导致体制的僵化和创新的窒息，不可能实现真正的发展，也就不可能实现真正的稳定。所以必须把改革、稳定和发展有机结合起来。

我们有些时候是自我束缚。昨天还振振有辞，这也不能搞，那也不能搞，到明天你都实行了。例如改革开放和市场经济在中国的确立，就经历了这样的过程。 ★