给国民以恒产和恒心

中国已经经历了多年的高速增长，现在需要把增长创造出来的物质转换成为人们的稳定感、幸福感。而通过法律确保每个人脚下的土地稳稳当当，可增加国民稳定感和幸福感

近日媒体报道，上海市近期预申请出让的地块，无论是商用、住宅、商办用地，其《国有建设用地使用权出让预申请须知》都提到“土地期满后处理方法”，对居住用地，有“出让人无偿收回”的语句，对商业用地，有“出让人收回并补偿相应残余价值”的语句。民众以为，上海已悄然确立了国有土地的使用权期满后将被政府无偿收回的规则。舆论为之哗然，股市甚至因为这个新闻出现了大跌。

上海市政府有关人士随即出面解释说，这是一个误解。解释说明确规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期，而《预申请须知》中的“土地期满后的处理方法”，其实源于《上海市国有建设用地使用权出让合同》第28条：土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因社会公共利益需要未获批准的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回。

这一解释似乎缓解了民众的紧张，但没有完全解决人们对于未来土地归属和房屋安全的焦虑。人们会问：如果政府随意扩大公共利益范畴，把自己的房屋划入公共利益范围，自己所占用的土地产权难道就要被无偿收回，自己就只能静待被拆迁的命运？这是近些年来购买了房屋的所有城市人口的普遍焦虑。这个焦虑不是上海市所能解决的，而需要通过全国性立法予以彻底解决。

应当说，现有的土地法律体系存在严重缺陷。中国过去三十年的改革被描述为市场化、法治化的过程，但如果考虑到土地制度领域，市场化和法治化的程度都要大打折扣。迄今为止，没有建立起比较完整的分立的土地产权制度。政府紧紧地控制着对城镇土地的所有权，民众所能获得的只是建设用地使用权。法律也规定，这样的使用权是有期限的，居住用地是七十年，商业用地只有五十年。

人们马上担心一个问题：土地使用权期满之后，如何处置？2007年10月1日起施行的《物权法》规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”应当说，这一规定已经确定了处置土地使用权的基本原则：一旦政府出让了国有土地的使用权，业主就居于主动地位。他的使用权是优先于政府的所有权的，政府必须允许其长期的、其实就是永久性使用。

人们还会追问：续期是无偿的，还是有偿的？关于这一点，相关立法机构和政府部门内部、地方政府之间似乎存在较大分歧。2009年有关部门组织起草《土地管理法》的修订稿，较早一版征求意见稿中曾有“无偿自动续期”语句。这是对《物权法》相关规定进一步予以明确。但这一规定遭到有些人和部门的反对，随后版本的征求意见稿又修改为含糊其辞的“按照国家有关规定自动续期”。

正是有关部门的这种犹豫态度，引起民众的焦虑。过去几年，房屋占用的土地到期究竟是有偿续期，还是无偿续期，不断成为媒体关注的话题。这一次，人们的焦虑甚至延伸到了究竟是自动续期还是由政府无条件收回。目前，一些地方政府对土地财政的严重依赖，官民之间的严重不信任，让民众对于自己房屋所占用的土地的归属预期，似乎越来越不确定。

这显然不是一个好现象，不论是对经济，还是对社会秩序。孟子早就说过，“有恒产者有恒心，无恒产者无恒心”。用现代话语来诠释，恒产就是稳定而又保障的产权。新制度经济学所揭示的最为重要的原理就是：合理而稳定的产权界定与保护制度，乃是经济增长的基础。中国过去半个多世纪的教训、经验也证明了这一点。中国经济之所以出现高速增长，就是因为民众各个方面的产权不断明晰、并获得保护。

但是，这样的产权界定与保护制度显然还不够完善，其中最为重要的是土地产权制度。土地是一切经济活动得以进行的载体，也是人们生活的依托。土地产权制度的不合理，在拆迁、征地过程中，已经造成巨大的社会紧张和冲突。国有土地使用权问题的不确定性，也让占用商业用地的企业产生投机心理，让那些占用居住用地的普通民众对未来的生活充满焦虑。可以说，人们普遍存在的对土地产权的不安全感，在侵蚀经济秩序，也在侵蚀社会秩序。

到今天，这个问题已经到了非解决不可的时候。一个现成的办法是加快《土地管理法》的修订，以面向未来的长远眼光，对城乡土地产权体系作出合理的界定，包括恢复曾经在征求意见稿中出现过的“无偿自动续期”语句。这样的语句可以让民众定下心来居住、生活，也可以让企业面向未来进行长远投资。

中国已经经历了多年的高速增长，现在需要把增长创造出来的物质转换成为人们的稳定感、幸福感。而通过法律确保每个人脚下的土地稳稳当当，可增加国民稳定感和幸福感。★