温岭:“参与式预算”的民主样本

王 婧 沈茜蓉

财政开支 政府可以裸一点

一年里，政府手上有多少钱，这些钱如何使用？四川省巴中市巴州区白庙乡政府公示的做法，被视为“政府财政开支全裸第一例”。

在浙江温岭，还有进一步的做法。

经过近一年的筹备，1月17日开始的温岭市预算民主恳谈正式开始。今年，温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过人大代表和公民代表的“麻辣”过堂，这5个部门的预算支出，占温岭市全部预算的70%以上。

与四川白庙不同，温岭的政府财政预算公开，已走进了第四年。并且，在2011年，增加了代表对上一年度预算执行情况的审议。

在中国政府总收支已达10万亿元规模的今天，在社会公众对政府预算给予空前关注的当下，中国公共预算改革如何有条不紊地向纵深推进，如何使分配和使用最大限度地满足社会的共同需要，温岭和白庙——一东一西，一富一穷，两地以不同的方式，给出了自己的“样本”。

世界与中国研究所所长、基层民主提倡者李凡认为，这证明参与式预算不仅在中国沿海富裕地区行得通，只要有意愿，在内陆贫困地区也同样可行。以“公开”开始，向“公共”前进，这或许是中国渐进式改革的一条可行之路。

2011年1月17日，温岭市行政大楼二楼7号会议厅。

李成荣，温岭市石塘镇人大代表。当着圆桌上二十余人的面，他拿着温岭市交通部门2010年预算执行情况汇报，麻利地翻到附件三，指着第二行，对着话筒说：“去年的农村公路养路费预算3800万，实际只完成3200万，”话还没说完，手指又移到倒数第七行，“老年人减免公交车补贴到位200万，实际只完成140万。”

他抬起头，扶扶金边眼镜，用极其平静的语调说：“这几项关系老百姓的重要预算都没有完成，钱用到哪边去了？”

圆桌的那一边，坐的是温岭市市委、财政局、交通局的领导，不知如何作答，只能集体埋头记下他所说的话。

这是温岭市2011年度交通局财政预算民主恳谈会的第二分会场。今年，温岭市共有交通、水利等5个部门的财政预算需要经过这样的“麻辣”过堂。这5个部门的预算支出，占温岭市全部预算的70%以上。

今年是温岭市逐步开展“参与式预算”的第四年，而“参与式预算”的雏形——民主恳谈，已进入了第11个年头。随着这一形式的不断完善，温岭下辖的11个镇从去年开始全部实行“参与式预算”，并且在2011年，第一次把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。

这意味着，人大代表们不只能对政府花钱的打算说三道四，还可以对政府花得如何指手画脚了。这些从土壤里成长起来的草根代表们，终于对民主有了习以为常的较真与自信。在整场恳谈中，没有一次因领导发言而鼓掌，也没有一位代表因不满而离席。

“要恳谈，先读报表”

早上7点50分，温岭市石塘镇人大代表林松其裹着黑大衣，腋下夹着一个厚厚的大信封，走进了主会场。窗外，阳光明媚。这个地处浙江东南沿海的滨海城市，是中国大陆新千年、新世纪阳光首照地。虽然只是一个县级市，但因发展迅速，房屋均价甚至已经超过了首都北京。在全国县域经济基本竞争力百强县（市）中，温岭市名列第21位。

林松其径直走到最后一排坐下，从信封里抽出边角已被翻卷的材料，又开始圈圈点点。材料是一周前收到的——《交通部门2010年预算执行及2011年预算编制情况汇报》《交通局2010年预算执行情况及2011年预算计划汇报》及《关于交通部门2010年度重点建设计划执行情况及2011年重点建设计划安排的汇报》。三份材料分别由市发改局、市财政局、市交通局准备。与材料一起到的，还有一份交通局财政预算民主恳谈会的邀请，其中特别注明，“请提前做好发言准备”。

材料显示，2011年拟安排交通局预算资金24504.6万元，比去年多了400多万，大约占温岭市财政预算的1/10。与前一年不同的是：预算执行情况被清楚地列成表格，供代表们审查监督。

这是林松其第二次参加市交通局的财政预算民主恳谈会议。“我对财政预算懂得不多”，林松其告诉《中国新闻周刊》，“尤其是今年又多了一个预算执行的表格。”

这几份材料用不同颜色的笔画上了密密麻麻的线条，并画满了各种符号。他腼腆地笑笑，“要恳谈，先读报表。不然怎么谈？”

半小时后，大约能够容纳一百人的主会场陆续坐满了。这些受到市人大的邀请前来参会的人员包括：每个乡镇派出镇人大主席，市人大代表一名，普通群众代表一名。此外，市人大提前在网上发布信息，欢迎对此感兴趣的公众自愿报名参加，因此，还有5名报名参会的公众。

温岭市人大常委会主任张学明告诉《中国新闻周刊》，从今年开始，市人大特意为各部门的财政预算民主恳谈会建立了“参与库”和“专家库”。其中，“参与库”已经录入了大约33000人，包括人大代表、村民代表，以及关注财政预算的社会热心人士等等。“专家库”则是各领域的专家以及财经专家。

“以后的财政预算民主恳谈会将主要从这两库里抽取人员参与，每一次会补充新的血液，比如这5名公众，会后我们就要把他们纳入参与库。”人大常委会一名工作人员说。“市人大会组织专家对‘参与库进行简单的财务预算的培训，他们对预算轻车熟路，提问题也会提到点子上。”

张学明介绍，逐步推开参与式预算的4年来，恳谈代表基本保持了原班人马，因为“老人们情况熟悉，能够更有效的监督”。

但温岭市民主恳谈工作办公室副主任陈奕敏对此持有异议。他认为，所谓“参与式预算”，就是要让更多的老百姓参与到财政预算中来，“主体应该是公众，但现在还是以人大代表为主，主动参与的老百姓不多。”

的确，相比十一年前，民主恳谈在温岭刚刚萌发时，如今参与恳谈的人士已有了很大变化。最初采取的方式是，在村里布告栏贴上大红纸，用毛笔大字写上：“我镇将于某月某日某时于镇政府大会议室召开民主恳谈，欢迎感兴趣者前来参加。”只要有意，无须报名即可参加。热情的村民往往将整个房间挤满。直到现在，箬横镇的民主恳谈，依然动辄五六百人参加，要分七八组讨论才能顺利进行。

但随着民主恳谈从乡镇级向市级发展，恳谈的内容集中为预算审议这一较为专业的内容后，参与的难度也因之提高。正如林松其说的“要恳谈，先读报表”。

“老百姓的意识转变也有一个过程，要让他们慢慢明白，自己的参与是多么重要，能改变多少东西。”陈奕敏说，“参与意识是第一位的，至于专业知识，我们可以通过培训来提高。”

不好说话的代表们

8点半，各部门领导轮番上台宣读已发到与会者手中的材料。恳谈进入这一阶段，无须宣布，会议用语突然统一变成了温岭方言。

林松其用笔跟着又做了一遍记号。半小时后，他见《中国新闻周刊》记者东张西望，悄悄提醒：“你别着急，分组恳谈很有意思的，我们乡镇民主恳谈的时候经常会吵架，不过市里的可能没乡镇的激烈。”

代表们耳熟能详的一个激烈的例子，是2008年新河镇财政预算民主恳谈时，塘下片代表曾提出，希望增加100万元投入“塘下中学”的校园建设。镇人大讨论后，认为涉及数额太大，不打算列入预算修正案，将另作专项处理。

听到这个消息之后，塘下代表团集体离席表示抗议。镇长和党委书记也离席去劝阻。离席的双方，在镇政府大楼前再次展开激烈的讨论，继而又被拉回会场。尽管大多数人赞同财政预算应倾向教育投资，不过最后的全场表决中，对塘下中学增加投资建议并没有通过。但在激烈的讨论之后，没人对这个表决结果有异议。