预算改革:从“公开”到“公共”

王 婧 沈茜蓉

无论是白庙乡还是温岭的财政改革，其背后都有世界与中国研究所所长李凡的身影。

1992年，43岁的李凡从国务院所属的国际问题研究中心自动离职，并在一年后创办了世界与中国研究所——中国第一个非政府民间智库。他们通过和地方富有创新精神的官员合作，在中国大地上展开了一系列政治改革试点，其中知名事件包括步云乡乡长直选、广西和宁波的社区直选等。

地方政府公共预算改革是该团队近年来的关注重点。《中国新闻周刊》就此专访世界与中国研究所所长李凡。

中国新闻周刊：在大多数人的观念中，公共预算是政府的事情。但无论是白庙乡还是温岭，改革的实质都是让公众参与进来，监督也是参与的一种。

李凡： 对于政府来讲，它的资金已经主要不是来源于国有企业的收入，而是来自于社会群众的税收，因此，政府财政如何开销，已经不能再由政府单独说了算，而必须有社会的介入，政府也必须对社会负责。所谓公共预算改革，就是政府预算要公开，不仅信息要公开，而且要允许社会对预算过程的介入和参与。

中国新闻周刊：很少有人愿意让别人盯着自己的口袋，看自己的钱怎么花。那么对于地方政府而言，财务公开的动力来自哪里？比如温岭，不但预算公开，还主动让公众参与预算的制定。

李凡：政府有压力啊，特别是沿海，一些乡镇的预算每年就可以达到几千万甚至几个亿，上级政府需要详细了解开销，怕下面腐败；社会也想监督，尤其是东部沿海，民营企业多，各个都纳税，当然想知道自己的钱花在什么地方了。所以基层政府也有空前的压力，这些钱要怎么花，才能不让上级和公众对这些钱的使用产生疑问和批评。

中国新闻周刊：那对于中西部地区呢？比如白庙乡，事实上他们不会有这样的压力，他们的动力来自哪里？

李凡：白庙和浙江不一样。白庙是贫困乡，依靠财政转移支付。浙江乡镇政府的钱主要是自己的，怎么用自己可以拿主意，上级不会管；而四川的钱是省里或市里拨给的，每一笔钱都有规定的用途，不能自由分配。因此，温岭的经验完全不能够复制。

我去考察的时候，曾经建议，在这种支付权自由度有限的情况下，把白庙的老百姓叫在一起商量，乡镇认为有什么钱应该要用，如水、电、路的问题，就形成一个预算的要求，请求区里制定预算的时候重点解决这几个问题。

这也是西部地方预算改革的思路：不能直接分钱，但是提出需求，这是请上级在制定预算的时候 尽可能得满足需要。这也是一种参与式预算改革。

但他们后来走得有点远，直接“晒账本”。这给上级官员很大的压力，我去的时候他们就说，财政公开是个好事情，但是我们这个地方有我们自己的问题，钱都在上级手里，上级来我们这考察，来了以后我们不好好招待，不吃不喝行吗？我们什么（拨款）都拿不到了。结果老百姓最关心的水、电、路，都没有解决。

但我们还是应该给他们掌声，晒账本的勇气可嘉。预算改革，首先是公开，公开了才能走向公共。不过，在中国现有状况下，还是先从预算公开和参与做比较好，满足百姓的需求，这样可以持续发展。

相比温岭这样富裕地区的民意压力，白庙这样经济不发达地区的改革动力，更多来自政府官员的职业理想。

民意压力更容易形成制度，比如，温岭的书记已经换了三任，市长三任，人大主任两任，民主恳谈和参与式预算依然能持续，并且每年都有点新的进步，这就形成了基本确认下来的制度。但仅仅源于党政官员职业理想的变革，下一任干部来了，对于上一任的东西可能就会不愿意做，就无法持续下来，形成制度。

中国新闻周刊：公众当然欢迎这样的改革，这是政府还权于民的表现。但这样的改革，是不是对政府自身也是有益的？

李凡：我曾经私下问过一个镇长，预算改革对你这个政府首长好不好，他说了三条：第一，原来我们政府制定的预算，不管做得好坏，人大代表一片骂声，你做得再好也没有人说你好，因为预算不公开，人家不知道你钱怎么花的，人家说你吃喝玩乐浪费。现在整个完全透明，指责的声音就小了。

第二，原来在预算的执行过程中，上级、平级各种各样的人和关系来找政府要钱，这个是中国的普遍现象，要我批条子，这让我们很为难。现在预算做好了，谁来要钱，我就看看预算上面有没有，有就给，没有就对不起了。

第三，现在的参与式预算，等于是人大和政府共同承担了责任，现在政府的工作强度某种意义上降低了，会觉得比过去负担轻。我觉得他说的这三条非常有概括性。

中国新闻周刊：我们在温岭的民主恳谈的现场采访中也注意到，人大在这里面确实起到了非常积极的作用。

李凡：其实我们从一开始，就准备用预算改革把人大拉进来。人大在中国政治体制上是一个非常重要的机构，但是很少能起作用。在温岭，人大代表们在预算改革的过程中学会了参与，特别是学会了为自己争取利益。我给他们讲，你们已经学会了要为自己争取利益，但还没有学会怎么去争取，你们要想增加自己的预算，和政府就要有一个沟通的过程。现在就比最初的时候好多了，他们都很活跃。

中国新闻周刊：像温岭的这种参与式预算，是否有可能在全国范围内推广？

李凡：温岭的意义是建立了一个公众如何审议，如何参与的模式。前年，台州市委书记表示要在台州推广，省委书记去年也表示要在浙江省推广。如果能做，那就有意义了。但是目前还没看到成效。浙江宁波有一个地方在学温岭，后来结论是，太难了，我们学不了。

温岭的核心是，有一套完整、规范的程序。在温岭，乡镇人大会议至少开两天以上。其他地区的人代会则是半天就开完了：预算念一遍，通过；政府工作报道念一遍，通过；分组讨论，表决，散会。而在温岭，正式讨论就一天半，再加上前期讨论，要三天。

这些复杂的程序哪个地方政府愿意做？而且开会需要经费，地方政府要增加开销啊。2006年第二次参与式预算，温岭市给新河镇悄悄拨款18万，让它做这个实验。一般的地方根本开不起这个会。第二，很多官员想，老百姓又没有提要求，我干吗要主动公开呀。这也是一重考虑。

政治改革的思路，一般是地方先做，并且往往是秘密进行，只做不说，我们在温岭的实验可以说是民间版本，所以我们就希望公开一些。我们做出来一个比较完美的试点，经历了几任领导都坚持下来，没人说他不好，这个试点任务完成。不管怎样，他现在国际国内、上层下层都是高度评价，达到可以推广的程度。

但这个东西在温岭产生，有它特殊情况，要在另一个地方自发产生就很难。所以要在更高层扩展，就必须有人推。如果中央不推，没有人会做，这里的核心就是官员本身没有意愿公开，而且也没有足够的资源。

中国新闻周刊：你认为预算公开的未来目标是什么？

李凡：从行政预算到公共预算，这就是走民主道路。公共预算，预算目的是为老百姓服务，我们原来预算是为政府服务。你要把钱用在社会公共福利，而不是政府上。国外政府开销是很少的一部分，要削减政府开销为社会服务。我们是政府机关越来越大，把预算吃掉了。第二是要有公众参与，要公开，要参与。这才叫公共预算。

预算改革总的来讲是个中性改革，不涉及直选，只涉及政府怎么花我的钱。从老百姓的角度看，这很合理；从官员的角度讲，风险小得多，双方都可以接受。从中央的角度看，这个方案也可控制地方官员贪污腐败。所以我们认为，从中央到老百姓，都能够认可这个中性改革的方案，而且官员的行为也会发生变化，不会像选举那样大，但也会变化。比如，温岭的官员对老百姓就客气得多。

当然，所有这些变革都不能一蹴而就，慢慢改变，慢慢推广，渐渐形成制度。也许有一天，我们会突然发现，呀！全国都在做这件事情。★